ÖZET
Sermaye Piyasası Kurulu’nun (“SPK”) piyasa bozucu eylemlere yönelik idari yaptırım uygulama yetkisi ve bu idari yaptırımlara karşı gidilebilecek hukuki yollar incelenmiştir.
I. GİRİŞ
Piyasa bozucu eylemler, mevzuatımızda ilk kez 2012 tarihli Sermaye Piyasası Kanunu1’nda (“SerPK”) tanımlanmıştır. Bu çalışmada SerPK’da yer alan piyasa bozucu eylemelere ilişkin düzenlemelerden hareketle piyasa bozucu eylemler tanımlanmış ve bu düzenlemelere bağlı olarak çıkarılan Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği2’nde (“Tebliğ”) yer alan piyasa bozucu eylem türleri değerlendirilmiştir. Son olarak, Sermaye Piyasası Kurulu’nun (“SPK”) piyasa bozucu eylemlere yönelik idari yaptırım uygulama yetkisi ve bu idari yaptırımlara karşı gidilebilecek hukuki yollar incelenmiştir.
Sermaye piyasaları, devletlerin ekonomilerinde oldukça önemli bir yere sahiptir. Yatırımcılar hem yatırım yapacakları ülkeyi hem de yatırım tutarını belirlerken o devletin sermaye piyasası düzenlemelerini ve bu piyasanın aktörlerini göz önüne alarak karar vermektedirler. Devletler de bu sebeple, sermaye piyasasını güvenilir, adil ve şeffaf kılabilmek ve piyasadaki rekabeti koruyabilmek adına çeşitli önlemler almaktadırlar. Bu doğrultuda ülkemizde de çeşitli hukuki düzenlemeler yapılmış olup bu düzenlemelerden biri de SerPK m.104’te düzenlenmiş olan piyasa bozucu eylemlerdir.
Piyasası bozucu eylemler, sermaye piyasası mevzuatımıza ilk kez, 30 Aralık 2012 tarihinde yürürlüğe giren SerPK’da yer almıştır3. Piyasa bozucu eylemler hakkında getirilen bu düzenleme, SerPK’nın amaç başlığını taşıyan birinci maddesiyle4 paralel olarak sermaye piyasasının güvenilir bir şekilde işlemesi ve piyasa aktörlerinin hak ve menfaatlerinin korunması amacıyla yapılmıştır.
Ülkemizde sermaye piyasası için tehlike arz edebilecek işlemlerin yaptırımları için ayrı bir mevzuat düzenlenmediği ve piyasa bozucu eylemlerin daha hızlı kovuşturulabilmeleri adına özel ihtisas mahkemeleri de oluşturulmadığı düşünüldüğünde, kanun koyucu piyasa bozucu eylemleri SerPK’da düzenleyerek piyasanın adaletini ve rekabetçi yapısını koruyacak hukuki bir önlem almıştır5.
SerPK m. 104 ile kanun koyucu, piyasaya zarar verebilecek eylemler konusunda gerekli düzenlemeleri yapma ve yaptırım uygulama yetkisini SPK’ya vermiştir. SPK, bu yetkiye dayanarak piyasa bozucu eylemlerin niteliğini ve bu piyasa bozucu eylemleri teşkil eden fiilleri belirlemek amacıyla Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği’ni yayımlamıştır. Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği düzenlenirken özellikle Avrupa Birliği’nin 2003/6 EC sayılı Direktifiyle birlikte getirilen yeniliklere uyum sağlamak amaçlanmıştır6.
II. PİYASA BOZUCU EYLEMLER
A. Tanım
Piyasa bozucu eylemler, Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği’nin üçüncü maddesinde tanımlanmıştır. SerPK’nın 104. maddesinde de piyasa bozucu eylemler, neredeyse aynı ifadelerle tanımlanmaktadır.
Her iki düzenlemeden de anlaşıldığı üzere; bir fiilin piyasa bozucu eylem olarak değerlendirilebilmesi için üç şart aranmaktadır: Söz konusu fiilin, (i) borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içerisinde çalışmasını bozacak nitelikte olması, (ii) makul bir ekonomik ya da finansal gerekçeyle açıklanamaması ve (iii) bir suç oluşturmaması gerekir. Dolayısıyla; (a) borsa ve teşkilatlanmış olan diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içerisinde çalışmasını bozacak nitelikte bir eylemin makul bir ekonomik veya finansal gerekçeyle açıklanabilmesi ile (b) bu eylemin bir suç oluşturuyor olması; fiili, piyasa bozucu eylemler kapsamından çıkaracaktır.
Üzerinde durulması gereken diğer bir husus ise “Eylemin makul bir ekonomik ya da finansal gerekçeyle açıklanamaması” şartındaki “makul” ifadesidir. Bu şart bakımından önemli olan; ileri sürülen ekonomik veya finansal gerekçenin hem somut piyasa koşulları bakımından objektif olarak hem de eylemi gerçekleştiren kişi veya kişiler bakımından subjektif olarak değerlendirilmesi gerekliliğidir. Zira bu doğrultuda ileri sürülmüş olan bir sebep, büyük bir şirket bakımından makul olmayabilecekken, daha küçük bir şirket bakımından makul sayılabilir. Bu sebeple her somut olayda ayrı bir değerlendirme yapılması gerekmektedir7.
Piyasayı bozucu nitelikte bir fiilin piyasa bozucu eylem olarak değerlendirilip bu fiile yaptırım uygulanabilmesi için fiilin bir suç teşkil etmiyor olması gerekmektedir. Buradaki suç ifadesi yalnızca SerPK m. 105-113 arasında düzenlenmiş olan sermaye piyasası suçlarını değil, hukukumuzda suç olarak düzenlenmiş olan bütün filleri ifade etmektedir. Bu konuda özellikle SerPK’nın 106. maddesinde düzenlenen bilgi suistimali suçu ile 107. maddesinde düzenlenen piyasa dolandırıcılığı suçu önem arz etmektedir. Zira bu suçları oluşturan, kanunda belirtilmiş olan tipik hareketler ile piyasa bozucu eylemleri oluşturan fiiller benzer sistematik gözetilerek kaleme alınmışlardır. Sermaye piyasası suçları ve piyasa bozucu eylemlerin ilişkisi aşağıda incelenecektir. Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği’nde piyasa bozucu eylemler; (i) içsel bilgi veya sürekli bilgilere ilişkin eylemler, (ii) emir ve işlemlere ilişkin eylemler, (iii) iletişim veya haberleşme yoluyla işlenen eylemler ve (iv) diğerleri olarak düzenlenmiştir. Aşağıda da bu sistematik dikkate alınarak inceleme yapılmıştır.
B. İçsel Bilgi veya Sürekli Bilgilere İlişkin Piyasa Bozucu Eylemler
1. İçsel Bilginin Sermaye Piyasasına Güven İçin Önemi
Yatırımcıların piyasaya olan güveninin korunması ve piyasadaki adaletin ve şeffaflığın sağlanmasının en önemli koşullarından biri piyasayı ilgilendiren bilgilere herkes tarafından eşit bir şekilde erişilebiliyor olmasıdır. Bu kapsamda mevzuatımızda şirketlerin kamuya açıklanacak bilgileri hakkında çeşitli düzenlemeler vardır. Bu düzenlemelerin amacı, yatırımcıların sahip oldukları bilgileri eşit hale getirmektir.
Sermaye piyasasında herkesin eşit bilgiye sahip olmaması durumu, piyasaya duyulan güveni azaltmanın yanı sıra sermaye piyasası araçlarının fiyatlarında da doğal olmayan değişiklikler meydana getirerek yatırımcıların zarar görmesine neden olacaktır. Bu durum ülkenin ekonomisine de zarar verip, gelişmesinin önünde engel oluşturacaktır8.
Sayılan sebeplerle, mevzuatımızda kamuya açıklanmamış bilgilere sahip kişilerin, bu bilgilere dayanarak işlem yapmaları da piyasa bozucu eylem olarak tanımlanmıştır.
2. İçsel Bilgi veya Sürekli Bilgilere İlişkin Piyasa Bozucu Eylemler
Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği’nin 3. maddesinde bir bilgi, olay veya gelişmenin “içsel bilgi” olarak tanımlanabilmesi için, sermaye piyasası araçlarının “değerini”, “fiyatını” ve “yatırımcıların yatırım kararlarını” etkileyebilecek nitelikte olması gerektiği düzenlenmiştir.
Sürekli bilgi ise II-15.1 sayılı Özel Durumlar Tebliği’nde “içsel bilgi tanımı dışında kalan tüm bilgi, olay ve gelişmeler” şeklinde tanımlanmıştır.
İçsel bilgi ve sürekli bilgilere ilişkin piyasa bozucu eylemler, Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği’nin 4. maddesinde düzenlenmiştir.
Anılan hüküm uyarınca içsel bilgi veya sürekli bilgilere sahip olan kişiler, bu bilgilerin gizliliğini korumakla yükümlüdür. Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği’nin 3. maddesinin ç bendine göre bu kişiler: (i) ihraççıların veya bunların bağlı veya hâkim ortaklıklarının yöneticileri, (ii) ihraççıların veya bunların bağlı veya hâkim ortaklıklarında pay sahibi olmaları nedeniyle içsel bilgi veya sürekli bilgilere sahip olan kişiler, (iii) iş, meslek ve görevlerinin icrası nedeniyle içsel bilgi veya sürekli bilgilere sahip olan kişiler, (iv) içsel bilgi veya sürekli bilgileri suç işlemek suretiyle elde eden kişiler ve (v) sahip oldukları bilginin içsel bilgi veya sürekli bilgi niteliğinde olduğunu bilen veya ispat edilmesi hâlinde bilmesi gereken kişilerdir.
İçsel veya sürekli bilgiye sahip olabilecek kişiler ya kamuya açıklanmamış bilginin ilgili olduğu şirket ile ilişkili kişilerdir ya da bu bilgiyi bir şekilde ele geçirmiş olan kişidir. Yapılan düzenlemeyle bu kişilere içsel ve sürekli bilgileri gizli tutma yükümlülüğü getirilerek, kişilerin bulundukları pozisyonlar gereği sahip oldukları bilgileri kullanarak kendilerine menfaat temin etmeleri ve bu yolla piyasada kendilerine avantaj sağlamalarının önüne geçilmesi hedeflenmiştir. Eğer bu kişiler bilgileri gizli tutma yükümlülüklerine uymaz ve/veya ilgili sermaye piyasası araçları üzerinde sahip oldukları bilgiler doğrultusunda işlem yaparlarsa, bu kişiler hakkında SerPK’da öngörülen idari yaptırımlar uygulanacaktır. Kanun koyucu yaptığı bu düzenlemeyle bu türden fillerin gerçekleşmesini önlemeyi ve kişileri caydırmayı amaçlamıştır. Dikkat edilmesi gereken bir diğer husus, içsel ve sürekli bilgileri paylaşan ve (doğrudan/ dolaylı şekilde) alan kişiler açısından yapılan bu işlem piyasa bozucu eylem olarak nitelendirilirken, söz konusu işlemlerin bilgi suistimali suçunu işleyen kişiler tarafından yapılması durumunda bilgi suistimali suçu oluşacağıdır9. Verilen bu genel bilgilerin ardından, aşağıda Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği’nde düzenlenmiş olan içsel bilgi ve sürekli bilgilere ilişkin piyasa bozucu eylemler incelenecektir.
3. İçsel Bilgi ya da Sürekli Bilginin Başka Kişilerle Paylaşılması
Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği m. 4’ün 2. fıkrasından anlaşılacağı üzere içsel ya da sürekli bilgiye sahip olan kişilerin, bu bilgileri başka kişilerle paylaşması ve bu bilgileri doğrudan ya da dolaylı olarak alan kişilerin ilgili sermaye piyasası aracında işlem yapması, piyasa bozucu eylem kapsamına girecektir.
4. Yasaklı Dönemde İşlem Yapılması
Kanun koyucu içsel veya sürekli bilgiye sahip olanların belirli bir dönemde belirli sermaye piyasası araçları üzerinde işlem yapmasını yasaklamaktadır. FCA düzenlemelerinde (The Model Code) “prohibited period” olarak isimlendirilen bu dönem, Türkiye’de “yasaklı dönem” olarak adlandırılmaktadır10.
Tebliğ’in 4’üncü maddesinin 3. fıkrası gereğince yasaklı dönemin Türk Sermaye Piyasalarında, ilgili şirketin finansal tabloları ve raporları ile bağımsız denetim raporlarının hazırlanmaya başladığı hesap döneminin11 bitiminden, bu rapor ve tabloların mevzuata uygun şekilde kamuya açıklanmasına kadar geçen aradaki süreyi ifade ettiği anlaşılmaktadır. Bu dönemde yalnızca içsel bilgilere veya sürekli bilgilere sahip olanların değil, bu kişilerin eşleri, çocukları ve aynı evde yaşadıkları kimseler bu bilgilerin ilgili olduğu sermaye piyasası araçlarında işlem yapmaları yasaktır. İşlem yapılması durumunda bu işlem doğrudan piyasa bozucu eylem olarak değerlendirilecektir.
5. İçsel Bilgi veya Sürekli Bilginin Kamuya Duyurulmasından Önce İşlem Yapılması
İçsel bilgi veya sürekli bilgiye sahip olanlar, bu bilgilere henüz sahip olmayan yatırımcılar karşısında avantajlı durumda oldukları için bu bilgileri kullanarak ilgili sermaye piyasası aracı üzerinde işlem yapmaları sermaye piyasasının dürüstlüğünü, güvenirliliğini ve şeffaflığını bozacaktır. Tam da bu sebeple içsel bilgi veya sürekli bilgilerin kesinleşmesinden, bu bilgilerin mevzuata uygun şekilde kamuya duyurulmasına kadar geçen sürede bu bilgilerin ilgili olduğu sermaye piyasası aracı üzerinde işlem yapılması Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği’nde piyasa bozucu eylem olarak nitelendirilmiştir. Ayrıca yalnızca bu bilgilere sahip olanların değil, bu kişilerin eşlerinin, çocuklarının ve aynı evde yaşadığı kişilerin de ilgili sermaye piyasası aracı üzerinde işlem yapması yasaktır. İşlem yapılması durumunda ise bu işlemler de doğrudan piyasa bozucu eylem olarak değerlendirilecektir.
C. Emir veya İşlemlere İlişkin Piyasa Bozucu Eylemler
Emir ve işlemlere ilişkin piyasa bozucu eylemler, kişinin sermaye piyasasında emirler vererek ya da işlemler yaparak piyasanın güvenini sarstığı fiilleridir.
Kişilerin birlikte ya da tek başına hareket ederek; sermaye piyasası araçlarının fiyatları, fiyat değişimleri, işlem hacimleri, işlem miktarları, işlem oranları, emir miktarları, emir oranları, emir iptal miktarları, emir iptal oranları veya emir gerçekleşme oranları gibi sermaye piyasalarının işleyişi veya sermaye piyasası araçlarının fiyatlarının belirlenmesiyle ilgili önemli ya da etkili kabul edilebilecek ve borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozacak veya yanlış/ yanıltıcı bilgi uyandıracak şekildeki eylemleri piyasa bozucu eylem olarak kabul edilecektir. Bu tip eylemlere şunlar örnek olarak verilebilir:
a) Alım veya satım yapılması, hesap hareketi gerçekleştirilmesi, emir verilmesi, emir iptali veya emir değiştirilmesi,
b) Farklı fiyat kademelerine emir iletilmesi,
c) Bir dakikadan daha az zaman diliminde piyasadaki en iyi alım fiyatına eşit veya piyasadaki en iyi alım fiyatından daha düşük fiyatlı satım emri ya da piyasadaki en iyi satım fiyatına eşit veya piyasadaki en iyi satım fiyatından daha yüksek fiyatlı alım emri iletmek şeklinde yön değiştiren emirler verilmesi,
d) Kendinden kendine veya karşılıklı işlemler gerçekleştirilmesi,
e) Açılış veya kapanış fiyatlarını etkilemeye yönelik işlemler yapılması,
f) Gün sonu veya vade sonu uzlaşma fiyatlarını etkilemeye yönelik işlemler gerçekleştirilmesi,
g) Fiyat yükseltici, fiyat düşürücü veya fiyatı sabit tutmaya yönelik işlemler yapılması,
h) Vadeli işlem ve opsiyon piyasasında bir sicile bağlı tüm hesaplar için ya da piyasa bazında belirlenen pozisyon limitlerinin geçilmesi,
i) Vadeli işlem ve opsiyon piyasasında, ilgili dayanak varlık piyasasında gerçekleştirilen işlemlerle aynı yönlü işlemler gerçekleştirilmesi ve benzeri işlemler yapılması.
Hükümde bahsedilen “birlikte hareket eden kişiler” ifadesinin ne anlama geldiği Tebliğ’in 3. maddesinin a bendinde açıklanmıştır. Buna göre birlikte hareket eden kişiler;
a) Bir ya da birden fazla kişinin emir veya işlemleri, emir veya işlem planları ya da sahip oldukları sermaye piyasası araçları hakkında bilgi sahibi olarak,
b) Zımni, sözlü ya da yazılı bir anlaşmaya dayanarak,
c) Aynı kişi ya da kişilerin yönlendirmesiyle hareket ederek,
d) Bir ya da birden fazla kişiyi yönlendirerek,
e) Vekâlet alarak ya da almaksızın başkalarının hesaplarını kullanarak,
f) Aynı mekânı veya sanal ortam, bilgisayar, telefon, internet bağlantısı ya da iletişim kanallarından herhangi birini kullanarak
emir ileten, işlem gerçekleştiren, nakit, nakit benzeri ya da sermaye piyasası aracı virmanı veya transferi yapan, hesap hareketi gerçekleştiren, bu fiilleri gerçekleştirenlere hesaplar, emirler, işlemler ya da şirketler hakkındaki bilgileri hukuka aykırı olarak veren kişileri veya her ne nam altında olursa olsun, doğrudan ya da dolaylı olarak, aralarında, hesapları arasında veya yönettikleri ya da kullandıkları hesaplar arasında, nakit, nakit benzeri veya sermaye piyasası aracı virmanı ya da transferi gerçekleşen kişileri ifade etmektedir.
Eylem veya işlemlere ilişkin piyasa bozucu eylemlerde dikkat edilmesi gereken önemli hususlardan biri bu eylemlerin SerPK’nın 107. maddesinde düzenlenmiş olan “Piyasa Dolandırıcılığı Suçu”12 oluşturan eylemlerle karıştırılabilmesidir. Zira Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği m. 5’de eylem veya işlemlere ilişkin piyasa bozucu eylem oluşturduğu ifade edilen fiiller, piyasa dolandırıcılığı suçunun maddi unsurlarını oluşturmaktadır. Ancak piyasa dolandırıcılığı suçunun oluşabilmesi için suç oluşturan eylemin; sermaye piyasası araçlarının fiyatlarına, fiyat değişimlerine, arz ve taleplerine ilişkin olarak yanlış veya yanıltıcı izlenim uyandırmak amacıyla yapılmış olması gerekmektedir. Bu bağlamda piyasa dolandırıcılığı suçunun oluşması için tipik hareketlerin kasten ve belirli bir amaç doğrultusunda yapılması gerekmektedir. Yukarıda da belirtildiği üzere piyasa bozucu eylemlerin bir şartı da eylemin “suç oluşturmaması” idi. Dolayısıyla eylem, saik bakımından aranan koşulu içermiyorsa piyasa dolandırıcılığı suçu oluşmayacak, piyasa bozucu eylem olarak değerlendirilecektir.
Kanun koyucu, her ne kadar eylem piyasa bozma amacını taşımıyor olsa bile yapılan eylemin piyasanın açıklığını, güvenilirliğini ve şeffaflığını bozduğunu değerlendirmiş; dolayısıyla bu durumun önüne geçmek için yaptırım öngörmüştür.
D. İletişim ve Haberleşme Yoluyla İşlenen Piyasa Bozucu Eylemler
Emir veya işlemlere ilişkin piyasa bozucu eylemler ve iletişim veya haberleşme yoluyla işlenen piyasa bozucu eylemlerin ayrı ayrı düzenlenmeleri; Türkiye’de sermaye piyasası araçlarının fiyatlandırılmalarının denetlenmesi konusunda Avrupa Birliği’ndeki düzenlemelere nazaran daha hassas davranılması gerekliliğinden kaynaklanmaktadır. Bu gerekliliğin temelinde ise Türkiye’nin küçük ve daha etkiye açık piyasalar barındırması yatmaktadır13.
Kamunun aydınlatılması ilkesi, bilgi alışverişi bağlamında yatırımcıların ve yatırım yapmayı planlayanların korunmalarının ve piyasanın bu şekilde canlı ve güvenilir bir ortam olarak tutulmasının temelini oluşturan öğelerden biridir. Bu doğrultuda, Tebliğ’in 6. maddesinde düzenlenen iletişim veya haberleşme yoluyla işlenen piyasa bozucu eylemlere ilişkin hükümde de kamunun doğru aydınlatılması yükümlülüğünün ihlal edildiği, ancak SerPK m.107 kapsamında suç olarak da sayılamayacak düzeydeki işlemlere ilişkin yaptırım öngörülmektedir. Bu noktada, bir işlemin piyasa dolandırıcılığı kapsamına mı girdiği yoksa piyasa bozucu eylem kapsamına mı girdiğinin tespit edilmesi önem arz etmektedir. Piyasa bozucu eylem, piyasaların güven ve istikrar içerisinde çalışmasına zarar veren bir özellik göstermekle beraber, piyasa araçlarının fiyatlandırmasında suni bir etki yaratabilecek düzeye de ulaşmayan, piyasa dolandırıcılığında bulunan elverişlilik (diğer yatırımcıları etkileme gücü) şartını taşımayan hukuki işlemlerdir. Diğer yandan, piyasa dolandırıcılığı suçunun oluşması için, özel kast unsurunun mevcudiyeti gereklidir14.
Suçun oluşması için yeterli koşullar oluşmamış ancak piyasa dengesinin yine de bozulmuş olduğu anlaşılmaktaysa, iletişim ve haberleşme yoluyla işlenen piyasa bozucu eylem gerçekleşmiş sayılacak ve öngörülecek idari para cezası ile işlem yaptırım sistemine sokulacaktır. İşlemin suç oluşturması olası kast veya taksirle mümkün değildir fakat yine de işleme idari bir yaptırım öngörülmüştür. Böylelikle hem iyi niyetli piyasa aktörleri belli bir ölçüde korunmakta, hem de sistemlerin adil bir biçimde işleyişinin sürdürülmesi gözetilmiş olmaktadır. İletişim ve haberleşme yoluyla piyasa bozucu eylemlerin gerçekleştirilmesi için bir netice de aranmamakta olup; söz konusu fiillerin hareket unsurunun tamamlanmış olması yeterlidir.
Dikkat edilmesi gereken bir diğer husus, Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği m. 6’nın 1. ve 2. fıkrasından anlaşıldığı üzere, yalan, yanlış veya yanıltıcı bilgi verilmesi, söylenti çıkarılması, haber verilmesi, özel durum açıklaması yapılması, yorum yapılması veya rapor hazırlanması, bu fiilleri gerçekleştirenler tarafından söz konusu fiillerin gerçekleştirilmesinden önce veya sonra ilgili sermaye piyasası aracına ilişkin her türlü emir verilmesi ve/ veya işlem yapılması durumlarında, bu işlemleri ilk gerçekleştirenin bu bilginin yalan, yanlış veya hatalı olduğunu bilmesi şartı aranmamaktadır. Sonrasında bu tür bilgileri yayan kişilerin ise bu bilgilerin yalan, yanlış veya hatalı olduğunu bilmeleri veya bilmeleri gerektiği şartı aranmaktadır15.
İlgililerin açıklamakla yükümlü oldukları bilgileri hem piyasa aktörlerinin doğru bilgilendirilmesi hem de açıklanmayan içsel bilgiye ilişkin piyasa bozucu eylemin gerçekleşmesi riskinin ortadan kaldırılması açısından16, “sermaye piyasası araçlarının fiyatlarını, değerlerini veya yatırımcıların kararlarını etkileyebilecek nitelikteki bilgilerin açıklanmaması” da piyasa bozucu eylem kapsamına alınmıştır.
Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği m. 6’nın 4. fıkrasında, sermaye piyasası araçları hakkında iletişim araçlarını kullanarak yorum veya tavsiyede bulunduktan sonra, yorum veya tavsiyesini değiştirinceye kadar veya her hâlükârda 5 iş günü içerisinde, verilen tavsiyenin aksi yönde hareket etmek de piyasa bozucu eylem olarak nitelendirilmiştir. İlgili düzenlemenin hukuki açıdan belirliliği Danıştay’ın önüne gelerek tartışılmıştır.
Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği m. 6’nın 4. fıkrasının iptali istemiyle açılan davada, ilgili düzenlemede kitle iletişim araçları vasıtasıyla yapılacak olan yorumun içeriğine ilişkin olarak herhangi bir sınırın çizilmediği, hangi tür içerikteki yorum ve tavsiyelerin “al, tut, sat” şeklinde değerlendirilebileceğinin belirtilmediği, SPK’ya bu araçlar vasıtasıyla yapılan her türlü yorumu bu çatı altına sokma yetkisinin verildiği ve genel manada hükmün muğlaklık içerdiği yönündeki birkaç sebeple mahkemeye başvurulmuş; ancak Danıştay, isabetli olarak, ilgili maddede hukuki belirlilik ilkesinin ihlali olarak görülebilecek bir muğlaklık bulunmadığına, anılan kuralın her bir somut olayda ilgili olayın özellikleri göz önünde bulundurularak uygulanmasında hukukî belirlilik ilkesine aykırılık bulunmadığına kanaat getirmiştir17. Zira hem Türkiye piyasasında hem de yabancı piyasalarda görülebileceği üzere, her gün çok farklı piyasa manipülasyon yöntemleri geliştirilmekte olup, bunlara ilişkin düzenlemelerin genel ilkeler çerçevesinde somut olayların çeşitliliğini karşılayabilecek, karar vericilere hareket alanı sağlayabilen bir biçimde tasarlanmış olması gerekmektedir.
E. Diğer Piyasa Bozucu Eylemler
Tebliğ’in Diğer Piyasa Bozucu Eylemler başlıklı 7. maddesinde, ilk bakışta düşünülebileceği gibi, 3, 4, ve 5. madde kapsamına girmeyen eylemlere yönelik genel bir düzenleme getirilmemiştir. Bunun yerine SPK, özellik arz ettiğini düşündüğü eylemlere yönelik düzenlemeler getirmiştir
1. Front Running Eylemleri
Tebliğ’in 7. Maddesinin ilk fıkrasında; Sermaye piyasası araçlarının değerini ve fiyatını etkileyebilecek nitelikteki emirlerin yatırım kuruluşlarına, borsa ve diğer teşkilatlı piyasalara iletilmesinden önce, bu sermaye piyasası aracı üzerinde veya bu araçla ilgili diğer araçlarda yatırımcı bilgilerine vakıf olarak emir verilmesi, verilen emrin değiştirilmesi veya bu bilginin üçüncü kişilerle paylaşılması piyasa bozucu eylem olarak sayılmıştır. Örneğin bir aracı kurumun, müşterisinin bu tipte bir emrini borsaya iletmeden önce bu sermaye piyasası aracı üzerinde emir vermesi bu kapsama girecektir. Dolayısıyla düzenleme ile uygulamada “front running” olarak adlandırılan durumun önlenmesi amaçlanmaktadır18.
Sermaye piyasası aracının değerini ve fiyatını etkileyebilecek nitelikteki bir emrin içsel bilgiye ilişkin yukarıda belirtilen şartları taşıdığı göz önünde bulundurulduğunda; bu tür eylemlerin aslen bilgi suistimali kapsamına gireceği, ancak SerPK m. 106’da tahdidi olarak sayılan kişilerin dışındaki faillerin eylemlerinin yaptırıma tabi tutulmasının amaçlandığı anlaşılabilir.
2. Yetkisiz Eylemler
Tebliğ’in 7. maddesinin ikinci fıkrasında, genellikle yapılan işleri gizlemek amacıyla “başkalarının hesabını kullanan”19 kişilere yönelik bir düzenleme getirilmiştir. Düzenlemeye göre; noter marifetiyle düzenlenmiş bir vekaletname veya yetkilendirme olmaksızın borsa ve diğer teşkilatlanmış piyasalarda (a) başkasının hesabını kullanarak bu hesap üzerinden emir iletmek, işlem yapmak veya hesap hareketi gerçekleştirmek ve (b) başkasına hesabını kullandırarak emir iletilmesi, işlem yapılması ve hesap hareketleri gerçekleştirilmesine imkân sağlamak, piyasa bozucu eylemler sayılmıştır.
3. Pay Sahiplerine Yönelik Bilgi Formu Düzenlenmesi Yükümlülüğünün İhlali
Tebliğ’in 7. maddesinin üçüncü fıkrasında Pay Tebliği’nin20 27. maddesine ve bu maddenin uygulanmasına yönelik Kurul kararlarına aykırı hareket edilmesi piyasa bozucu eylem olarak değerlendirilmiştir.
Pay Tebliği’nin 27. maddesine göre; halka açık anonim ortaklıklarda yönetim kurulu kontrolüne sahip ortaklarca planlanan, belirli oranların üzerindeki pay satışları için bir bilgi formu düzenlenmesi ve bu formun satış öncesinde Kurulca onaylanması, sonrasında bu formun KAP’ta yayımlanması gerekmektedir. Bu düzenlemelere aykırı davranılması hâli de piyasa bozucu eylem olarak değerlendirilmiştir.
4. Hakkında İşlem Yapma Yasağı Kararı Alınan Kişiler
SerPK’nın işlem yapma yasağı yetkisi kapsamında hakkında bu yasak uygulanan kişilerin yasak süresince işlem yapmaları da piyasa bozucu eylem olarak değerlendirilmiştir. Bu kişilerin işlemlerini kendi hesaplarından ya da başkalarının hesaplarından yapmaları konusunda ise bir ayrım yapılmamıştır. Herhâlde, işlem yasaklısı kişilerin işlemleri piyasa bozucu eylem olarak varsayılmıştır.
F. Piyasa Bozucu Eylem Sayılmayan Haller
Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği’nde piyasa bozucu eylem teşkil eden durumlar sayıldığı gibi piyasa bozucu eylem kapsamına girmeyen haller de belirtilmiştir. Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği m. 8’e göre aşağıdaki durumlar piyasa bozucu eylem kapsamına girmemektedir:
(i) SerPK’nın 108. maddesinde yer alan bilgi suistimali ve piyasa dolandırıcılığı sayılmayan hâller,
(ii) Basın özgürlüğü kapsamındaki faaliyetler ve
(iii) SerPK’nın 104. maddesi kapsamına girmeyen eylem ve işlemler.
Piyasa bozucu eylem sayılmayan hallere; Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası’nın para, döviz kuru, kamu borç yönetim politikaları gibi çeşitli politikalar uygulaması ve finansal istikrarın sağlanması için yaptığı işlemler, ihraççılar tarafından çalışanlara pay tesis edilmesi ya da uygulanan pay edindirme programları kapsamında yapılan işlemler örnek olarak verilebilir21.
Kurum yaptığı bu düzenleme ile basın özgürlüğünü de korumak istemiştir. Bu amaçla bağlantılı olarak basında yapılan haberlerin veya yorumların yayımlanmasından ötürü haksız bir menfaat elde edilmemiş olması, bu haber veya yorumların bilgi suistimali ya da piyasa dolandırıcılığı suçlarından birini işleyen kişilerle anlaşılarak ya da bu kişilerin yönlendirmeleriyle yayımlanmamış olması ve bu haber veya yorumun yayımlanmasından önce ilgili sermaye piyasası aracında işlem yapılmamış olması kaydıyla basın görevlilerinin yürüttüğü faaliyetler piyasa bozucu eylem olarak nitelendirilemeyecektir22.
III. PİYASA BOZUCU EYLEMLERİN YAPTIRIMI
Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği’nde piyasa bozucu eylem olarak nitelendirilmiş olan fiillerin gerçekleştirilmesi halinde SerPK m. 104 uyarınca bu eylemi gerçekleştiren kişilere SPK tarafından, yirmi bin Türk Lirasından beş yüz bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verilir. Ancak, bu suretle bir menfaat temin edilmiş olması hâlinde verilecek idari para cezasının miktarı bu menfaatin iki katından az olamaz. Bu düzenlemeden anlaşılacağı üzere, ilgili piyasa bozucu eylemin faili bu fiilinden herhangi bir menfaat elde etmemiş olsa bile yaptırımla karşı karşıya kalabilecektir.
IV. SPK’NIN PİYASA BOZUCU EYLEMLERE UYGULADIĞI İDARİ YAPTIRIMLARIN HUKUKİ DENETİMİ
Türkiye Cumhuriyeti Anayası m. 125 gereğince “idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır”. Dolayısıyla bağımsız bir idari otorite olan SPK’nın vermiş olduğu idari yaptırım kararları da yargısal denetime tabidir23. Bu husus ile paralel olarak SerPK m. 105’in 4. fıkrasında kurumun verdiği idari para cezalarına ilişkin idari yargı yoluna başvurulabileceği hükme bağlanmıştır. Dolayısıyla piyasa bozucu eylemler ile ilgili SPK tarafından verilen idari para cezalarına karşı idari yargı yoluna gidileceği açık bir biçimde ifade edilmiştir.
SPK’nın uyguladığı idari yaptırımlara karşı iptal davası açılabileceği gibi, ilgili idari işlemin uygulanmasından doğan bir zararın varlığı halinde tam yargı davası da açılabilecektir.
İdari işlemlere karşı açılacak olan davaların kaç gün içesinde açılabileceği İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda (“İYUK”) düzenlenmiştir. Bu kanunun 7. maddesinin 1. fıkrasına göre, dava açma süresi kural olarak Danıştay’da ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gündür. Süre, idari uyuşmazlıklarda yazılı bildirim tarihi ile başlar. Bu süreler, idari işlemlere karşı genel dava açma süreleri olup, kanunlarda ayrı bir süre öngörülmüşse dava açma süresi, bu sürelere göre hesap edilecektir.
SerPK’da Sermaye Piyasası Kurulu’nun kararlarına karşı açılacak davalar için özel bir süre öngörülmemiştir. Bu sebeple SPK’nın idari yaptırım kararlarına karşı İYUK’ta belirtilmiş olan genel dava açma süresi olan altmış gün içerisinde idare mahkemelerinde iptal davası ve tam yargı davası açılabilecektir24.
V. SONUÇ
SerPK’nın yürürlüğe girmesiyle birlikte mevzuatımızda kanun koyucu, piyasa suçları kadar ağır olmayan ancak piyasayı olumsuz yönde etkileyebilecek olan piyasa bozucu eylemleri önlemek ve önlenememesi durumunda da caydırıcılığı sağlamak amacıyla bir takım idari yaptırımlar öngörmüştür. Bu kapsamda Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği çıkarılarak, piyasa bozucu eylemlere ilişkin detaylı düzenlemeler yapılmıştır. Hukuk devleti olmanın bir gereği olarak, bu eylemlere ilişkin olarak SPK’nın vereceği idari yaptırım kararlarına karşı ilgili kişilerin gidebileceği yargısal yollar mevzuatta tespit edilmiştir.
Sonuç olarak, kanun koyucu piyasa bozucu eylemlere ilişkin yaptığı düzenlemeler ile hem SerPK’nın düzenlenme amacına hem de SPK’nın kuruluş amacına paralel olarak, piyasanın güvenirliliğini, şeffaflığını, dürüstlüğünü sağlamayı ve piyasadaki rekabetçi koşulları muhafaza etmeyi amaçlamıştır.
KAYNAKÇA
BAYRAM VOLKAN ALAN, Sermaye Piyasası Kurulu’nun İdari Yaptırım Yetkisinin İdarenin Takdir Yetkisi Kapsamında Değerlendirilmesi ve Yargısal Denetimi, Mayıs 2018.
EMRE KESİCİ/ M. BİLGEHAN NACAKCI, Piyasa Bozucu Eylemler, Capital Markets Journal, S. 15, Ağustos 2014.
HANİFE ERGÜN AKSU, Sermaye Piyasası Hukukunda Kamusal Denetim ve Yaptırım Sistemleri: Avrupa Birliği ve Türkiye Karşılaştırması, Yüksek Lisans Tezi, Ankara Hacı Bayram Veli Üniversitesi, 2021.
NUSRET ÇETİN/ HATİCE EBRU TÖREMİŞ/ ZEYNEP CANTİMUR, 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu’nun Sistematik Analizi, Yetkin Yayınevi, Ankara, 2014.
SEÇİL COŞKUN, Sermaye Piyasası Hukukunda Piyasa Dolandırıcılığı Suçu (6362 Sayılı SerPK md. 107), İstanbul, 2021.
MURAT BALCI/ SİNEM TURAN, Açıklamalı, Gerekçeli İçtihatlı Sermaye Piyasası Kanunu Şerhi Cilt II, Adalet Yayınevi, Ankara, 2020.
DİPNOT
1 30.12.2012 tarih ve 6362 Sayılı Sermaye Piyasası Kanunu.
2 21.04.2014 tarih ve VI-104.1 sayılı Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği.
3 Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonu, Sermaye Piyasası Kanunu Tasarısı ile Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu (1/683), s. 35.
4 SerPK’nın 1. maddesinde, “Bu Kanunun amacı; sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adil ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesidir” ifadelerine yer verilmiştir.
5 Emre Kesici/ M. Bilgehan Nacakcı “Piyasa Bozucu Eylemler”, Capital Markets Journal, S. 15, Ağustos 2014, s. 1.
6 Kesici/ Nacakcı, s. 2.
7 Nusret Çetin/ Hatice Ebru Töremiş/ Zeynep Cantimur, 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu’nun Sistematik Analizi, Yetkin Yayınevi, Ankara 2014, s. 229.
8 Kesici/ Nacakcı, s. 3.
9 Murat Balcı/ Sinem Turan, Sermaye Piyasası Kanunu Şerhi – II, Ankara 2020, s. 389.
10 Kesici/ Nacakcı, s. 5.
11 2014/15 sayılı SPK Haftalık Bülteni’nde yayımlanan 28.05.2014 tarihli ve 16/514 sayılı İlke Kararında, “hesap dönemi” ifadesinin “6 aylık ve 12 aylık dönemler” olarak kabul kabul edileceği duyurulmuştur.
12 SerPK’nın 107. maddesinin 1. fıkrasında, “Sermaye piyasası araçlarının fiyatlarına, fiyat değişimlerine, arz ve taleplerine ilişkin olarak yanlış veya yanıltıcı izlenim uyandırmak amacıyla alım veya satım yapanlar, emir verenler, emir iptal edenler, emir değiştirenler veya hesap hareketleri gerçekleştirenler üç yıldan beş yıla kadar hapis ve beş bin günden on bin güne kadar adli para cezası ile cezalandırılırlar. Ancak, bu suçtan dolayı verilecek olan adli para cezasının miktarı, suçun işlenmesi ile elde edilen menfaatten az olamaz.” ifadelerine yer verilmiştir.
13 Hanife Ergün Aksu, Sermaye Piyasası Hukukunda Kamusal Denetim ve Yaptırım Sistemleri: Avrupa Birliği ve Türkiye Karşılaştırması, Yüksek Lisans Tezi, Ankara Hacı Bayram Veli Üniversitesi, 2021, s. 197.
14 Seçil Coşkun, Sermaye Piyasası Hukukunda Piyasa Dolandırıcılığı Suçu (6362 Sayılı SPK md. 107), İstanbul 2021, s. 152.
15 Ergün Aksu, s. 200.
16 Ergün Aksu, s. 200.
17 T.C. Danıştay Başkanlığı, 13. Daire- E. 2020/1968, K. 2021/1467 K.20.4.2021.
18 Eski Sermaye Piyasası Kanunu m.47/A, emrin bilgisi dahilinde işlem yapılmasını suç olarak nitelendirmekteydi. Söz konusu emre yönelik düzenlemeler ile hükmün kapsamı genişletilmiştir.
19 Kesici/ Nacakcı, s. 9.
20 22.06.2013 tarih ve VII-128.1 sayılı Pay Tebliği.
21 Kesici/ Nacakcı, s. 10.
22 Kesici/ Nacakcı, s. 11.
23 Alan, s. 130.
24 Alan, s. 154.
