ÖZET
Ombudsmanlık kurumu ile idarenin gücü karşısında vatandaşın korunması amaçlanmıştır. Ombudsmanlık kurumu insan hakları, hukuk devleti ve demokratik devlet yapısının bir gereği olarak ortaya çıkmıştır.
I. GİRİŞ
Ülkemizde kamu denetçiliği olarak adlandırılan ve kuruluş, görev ve çalışma usulleri 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanun’u1 ile düzenlenmiştir. Kurumun belki de en önemli özelliği bağımsızlığıdır. Kurum hiçbir organ, makam veya merciden emir ve talimat alamaz. Kurumun bir diğer özelliği ise kararlarının hiçbir bağlayıcılığının bulunmamasıdır.
Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işlem ve eylemleri ilgili araştırma ve inceleme yapabilme yetkisine sahip olup ayrıca idari yargıdan farklı olarak idarenin tutum ve davranışlarıyla ilgili de araştırma ve inceleme yapabilmektedir. Ancak özel kişiler arasındaki uyuşmazlıklar kurumun görev kapsamı alanına girmemektedir.
Dünya’da ilk örneği İsveç’te oluşan Ombudsmanlık kurumu bir başka deyişle kamu denetçiliği kurumu idarenin denetlenmesi, kamunun keyfiyetçi davranışlarının önüne geçmesi ve idarenin işleyişindeki aksaklıkların giderilmesi adına en önemli kurumlardan biridir. Hem Dünya’daki birçok ülkede hem de ülkemizde insan hakları, hukuk devleti, demokratik devlet yapısının bir gereği olarak varlığını sürdürmektedir.
Bu çalışmanın amacı ombudsmanlık kurumunun Türkiye’deki işleyişinin incelenmesidir. Bu doğrultuda ombudsmanlık kavramına kısaca değinildikten sonra Kamu Denetçiliği Kurumunun temel özellikleri, yetkileri, işleyişi, Başdenetçinin ve denetçilerin seçimi, görev kapsamı, görev süresi tabi olduğu 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanun’u çerçevesinde incelenmiştir.
II. OMBUDSMANLIK KAVRAMI
Ombudsmanlık kurumu, hukuk devleti ilkesinin bir gereği olarak idarenin yargı organları dışında denetlenmesi amacıyla oluşturulmuş, günümüzde birçok ülkede uygulanmaktadır. Ombudsmanlık kavramı dilimize İsviçre’den gelmiş olup “aracı” anlamına gelen “ombuds” ve kişi anlamına gelen “man” kelimelerinin birleşmesiyle oluşmuştur ve aracı anlamına gelmektedir. Ülkemizde ombudsmanlık kavramını ifade etmek için “Türk ombudsmanı”, “kamu denetçisi”, “kamu hakemi”, “yurttaş sözcüğü” gibi ifadelerin kullanılması gündeme gelmişse de son olarak Anayasa’nın 74. maddesinde yapılan değişiklikler sonucunda “kamu denetçiliği” ifadesi tercih edilmiştir2.
Ombudsmanlık kavramı kısaca kamunun denetlenmesidir. Kamunun keyfiyetçi davranmasını engellemek kamunun işleyişindeki aksaklıkların önüne geçebilmek devletin daha etkin ve verimli işleyişini sağlayabilmek amacıyla yönetimin işlemlerini sorgulamak ve araştırmak kötü uygulamalarını tespit edip çözüm yolları üretmeye çalışmasıdır3.
Ombudsmanın görev kapsamı, işleyişi yetkileri ülkeden ülkeye değişmekle birlikte yönetim karşısındaki yetkileri esas itibariyle aynıdır. Ombudsmanlık; insan hakları, hukuk devleti, demokratik devlet yapısının bir gereği olarak oluşturulmuştur. Böylelikle bireylerin hak ve özgürlüklerinin korunması amaçlanmıştır.
III. 6328 SAYILI KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU KANUNU
A. Kanun’un Amacı
6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanun’un amacı “kamu hizmetlerinin işleyişinde bağımsız ve etkin bir şikâyet mekanizması oluşturmak suretiyle, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve önerilerde bulunmak” şeklinde belirlenmiştir4.
Bir başka deyişle idarenin gücü karşısında bireyin korunması amaçlanmıştır. Kanun maddesinde açıkça ifade edildiği üzere Kamu Denetçiliği Kurumu bir diğer deyişle ombudsmanlık ile kamu işleyişindeki uyuşmazlıkların yargı yoluna gidilmeksizin çözümü amaçlanmıştır.
B. Kamu Denetçiliği Kurumunun Özellikleri
Kamu Denetçiliği Kurumunun devletten tamamen bağımsız olmamakla birlikte en önemli özelliği bağımsız ve tarafsız olmasıdır5. Kurum herhangi bir organ, makam ve merciden emir ve talimat alamaz. Doğası gereği yürütmeden ve idareden tamamen bağımsızdır. Kamu Denetçisi görevini icra ederken gerek kendisini seçen otoriteye gerekse denetiminin yaptığı kuruluşlara karşı bağımsız olmalıdır. İş bu husus Kanun’un 12. Maddesinde “Hiçbir organ, makam, merci veya kişi baş denetçiye ve denetçilere görevleriyle ilgili olarak emir ve talimat veremez, genelge gönderemez, tavsiye ve telkinde bulunamaz” şeklinde belirtilmiştir. Bu şekilde kurumun görev ve işlemlerinde tarafsız ve bağımsız şekilde hareket etmesi amaçlanmıştır.
Kurumun bağımsızlığı ve tarafsızlığı her şeyden önce seçilme, görev süresi ve görevden alınma yöntemleri, bütçe ve personeliyle ilişkilidir6. Nitekim Baş denetçi veya denetçi seçilebilmek için aranan şartları düzenleyen 6328 sayılı Kanun’un 10. maddesinde Baş denetçi ve denetçiler için; Türk Vatandaşı olma kamu haklarından yasaklı olmamak, kamu kurum ve kuruluşlarında, uluslararası kuruluşlarda, sivil toplum kuruluşlarında veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarında ya da özel sektörde toplamda en az on yıl çalışmış olmak veya çalışmaya engel bir suçtan mahkum olmamak şartları aranmakta olup ayrıca baş denetçi için elli ve denetçiler için kırk yaşını doldurma şartı bulunmaktadır. Aynı maddenin devamında “Başvuru sırasında herhangi bir siyasi partiye üye olmamak” şeklindeki düzenleme ile de baş denetçi veya denetçinin adaylık sırasında ve sonrasında herhangi bir siyasi partiye üye olmasının önüne geçilerek bağımsızlık ve tarafsızlık özellikleri korunmaya çalışılmıştır.
6328 sayılı Kanun ile baş denetçi ve denetçilerin seçim görevi TBMM’ye verilmiştir. Baş denetçinin görevi; Kurum’a gelen şikayetleri incelemek, araştırma yapmak ve idareye önerilerde bulunmak, Kanun’un uygulanmasına ilişkin yönetmelikleri ve yıllık raporu hazırlamak, yıllık rapor beklemeksizin gerekli bulduğu durumlara özel rapor hazırlamak, raporları kamuoyuna duyurmak, yokluğunda kendisine vekalet edecek denetçiyi belirlemek, birisi kadın ve çocuk hakları alanında görevlendirilmek üzere denetçiler arasındaki iş bölümünü düzenlemek, Genel Sekreteri ve diğer personeli atamak ve kanunlarla verilen diğer görevleri yapmaktır. Denetçilerin görevleri ise baş denetçiye yardımcı olmak ve baş denetçi tarafından verilen diğer görevleri yapmak olarak belirlenmiştir. Kurum, baş denetçi tarafından yönetilir ve temsil edilir.
Baş denetçi ve denetçilerin görev süreleri 4 yıl olarak belirlenmiştir. İstifa, ölüm veya görevden alınma gibi herhangi bir nedenle süresi bitmeden görevinden ayrılan baş denetçi veya denetçinin yerine yeni seçilen baş denetçi veya denetçinin görev süresi de dört yıldır. Bir dönem baş denetçi veya denetçi olarak görev yapan bir kimse sadece bir dönem daha baş denetçi veya denetçi seçilebilir. Baş denetçi ve denetçilerin görev süresi Meclis’in görev süresi ile paralel olarak düzenlenmiş olup, bu durumun ombudsmanın bağımsızlığını sağlamaya yönelik olduğu doktrinde ifade edilmiştir7.
Kurumun bağımsız ve tarafsız özelliğinin korunması amacıyla 6328 sayılı Kanun’da düzenlenen bir diğer husus ise bütçe konusudur. Kanun’un 4. maddesinde; “Bu Kanun’da belirtilen görevleri yerine getirmek amacıyla, Türkiye Büyük Millet Meclisine bağlı, kamu tüzel kişiliğini haiz, özel bütçeli ve merkezi Ankara’da bulunan Kamu Denetçiliği Kurumu kurulmuştur.” şeklinde belirtilmiş olup Kurum’un bağımsız ve tarafsızlığını sağlamak amacıyla Kurum’un bütçesi özel bütçeli olarak belirtilmiş olup ayrıca aynı Kanun’un 16. maddesinde; Baş denetçinin, Başbakanlık Müsteşarı ile denetçinin ise Başbakanlık müsteşar yardımcıları ile aynı mali ve sosyal haklara sahip olduğu belirtilmiştir.
C. Kamu Denetçiliği Kurumunun Görev ve Yetkileri
Kamu Denetçiliği Kurumu yalnızca idarenin işlem ve eylemleriyle ilgili araştırma ve incelemelerde bulunmakta olup özel kişiler arasındaki uyuşmazlıklar, yasama ve yargısal işlemler Kurumun inceleme alanı kapsamına girmemektedir. Kamu Denetçiliği Kurumu idari yargıdan farklı olarak idarenin her türlü eylem ve işlemlerini ve ayrıca idarenin tutum ve davranışlarını inceleme ve araştırma konusu yapabilmektedir. Ancak bilindiği üzere idari yargı 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanun’un 2. maddesi gereğince yalnızca idarenin işlem ve eylemlerinin hukuka uygunluğunu denetleyebilmektedir. Kamu Kurumu Denetçiliği’nin özelliklerinin düzenlendiği 6328 Sayılı Kanun’un 5. Maddesinde “idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmak” şeklinde belirtilmiştir. İdari yargıdan farklı olarak Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin her türlü tutum ve davranışını inceleyebilmekte, bu incelemeyi sadece hukuka uygunluk açısından değil yerindelik açısından da denetleyebilmektedir8. Bununla birlikte “Cumhurbaşkanının tek başına yaptığı işlemleri ile resen imzaladığı kararlar ve emirler, Yasama yetkisinin kullanılmasına ilişkin işlemler, yargı yetkisinin kullanılmasına ilişkin kararlar ve Türk Silahlı Kuvvetlerinin sırf askeri nitelikteki faaliyetleri” kurumun görev alanı dışında bırakılmıştır.
D. Kamu Denetçiliği Kurumuna Başvuru Usulü
Yukarıda da değindiğimiz üzere Kurum’a re’sen harekete geçme yetkisi tanınmadığından, Kurum’un harekete geçebilmesi için şikâyet başvurusunda bulunulması zorunludur. Anayasa’nın 74. Maddesi ve 6328 sayılı Kanun’un 17. maddesi gereğince Kamu Denetçiliği Kurumu’na başvurma hakkı hiçbir sınırlamaya tabi olmaksızın istisnasız herkes tarafından Kuruma başvuru yapılabilmektedir. Nitekim 6328 sayılı Kanun’un Kuruma başvurma usulünü düzenleyen 17. maddesinde “Kuruma gerçek ve tüzel kişiler başvurabilir. Başvuru sahibinin talebi üzerine başvuru gizli tutulur.” şeklinde ifade edilmiştir. Kamu Denetçiliği Kurumu’na başvuru yapılabilmesi için Kanun ilk olarak idari başvuru yollarının tüketilmiş olması gerekmektedir9.
Bir başka deyişle gerçek ya da tüzel kişi, idarenin eylem ve işlemlerinden dolayı Kamu Denetçiliği Kurumu’na başvuru yapabilmesi için gerek 2577 sayılı Kanun’da belirtilen idari başvuru yolları gerek özel kanunlarda yer alan zorunlu idari başvuru yollarının tüketilmesi gerekmektedir. 2577 sayılı Kanun’da düzenlenen idari başvuru yolları ihtiyari ve zorunlu başvuru yolları olarak düzenlenmesine rağmen 6328 sayılı Kanun gereğince 2577 sayılı Kanun’da ihtiyari olarak düzenlenen başvuru yolları, Kurum’a başvuru için zorunlu tutulmuştur. Ancak özel kanunlarda düzenlenen zorunlu idari başvuru yollarının tüketilmiş olması yeterli kabul edilmiştir. Kanun’da Kuruma başvuru için idari başvuru yollarının tüketilmesi şartının aranması, doktrinde başvuruyu güçleştireceği ve Kurum’dan beklenen amaca uygun düşmeyeceği gerekçesiyle eleştirilmiştir10. İdari başvuru yolları tüketilmeden başvuru yapılamayacağına ilişkin kuralın istisnası ise Kanun’un 17. maddesinin 4. fıkrasında düzenlenmiştir. İşbu fıkra hükmü uyarınca Kurum tarafından telafisi güç veya imkânsız zararlarının doğması ihtimaline kanaat getirilirse idari başvuru yolları tüketilmeden de başvurunun kabulü mümkündür.
Kanun gereğince başvurulardan sebepleri, konusu ve tarafları aynı olanlar ile daha önce sonuçlandırılanlar incelenmeyecek olup bir başka deyişle konusu ve tarafları bakımından aynı olan başvurular incelenmeden direkt olarak reddedilecektir.
Başvurunun ilçede kaymakama, illerde ise valiliklere verilecek dilekçeler ile yapılabilmesi mümkündür. Kanun; başvuru dilekçesinde başvurucu bilgilerinin dilekçede yer almasını yeterli görmüş, başvuru konusuna dair herhangi bir unsurun dilekçede bulunma zorunluluğunu aramamıştır. Ayrıca başvurunun dilekçe ile yapılması zorunluluğu bulunmamakta olup Kamu Kurumu Denetçiliği Kanunu Yönetmeliği’nin 10. maddesi gereği yönetmeliğin 9. maddesinde belirtilen koşulların bulunması halinde elektronik ortamda veya diğer iletişim araçlarıyla da başvuru yapabilmek mümkün olacaktır.
Bu öngörülenlere uygun başvurular üzerinde yapılacak ilk inceleme sonucu, belirgin bir konuyu içermeyenler, yargı yerlerinde görülmekte olan veya yargı yerince karara bağlanmış olan uyuşmazlıklar ve Kanun’un 17/2. maddesindeki şartları taşımayanlar, başvuru konusu ve tarafları aynı olup daha önce öneride bulunulmuş konular, hakkında ilk inceleme yapılmadan başvurunun reddedileceği belirtilmiştir11. Kuruma yapılan başvuru Kanun’un 17. maddesinin 8. fıkrası uyarınca idari dava açma süresini durduracaktır. Başvuruya cevabın tebliğinden itibaren, idari dava açma süresinden kalan süre içerisinde idari dava açma yolu kullanılabilmesi mümkündür. Başvurunun kabul edilmesi halinde Kurum tarafından başvuru konusuna ilişkin ilgili kişi ve kurumlardan bilgi ve belge talep edebilecektir.
Kurumun inceleme ve araştırma konusu ile ilgili olarak istediği bilgi ve belgelerin, bu isteğin tebliğ edildiği tarihten itibaren otuz gün içinde verilmesi zorunludur. Bu süre içinde istenen bilgi ve belgeleri haklı bir neden olmaksızın vermeyenler hakkında baş denetçi veya denetçinin başvurusu üzerine ilgili merci, disiplin soruşturması açabilmektedir.
Devlet sırrı veya ticari sır niteliğine sahip belgeler ancak yetkili mercilerin en üst makam veya kurulunca gerekçe gösterilmek şartıyla verilmeyebilir. Ancak söz konusu bu belgeler baş denetçi veya denetçi tarafından yerinde incelenebilmesi mümkündür.
Kamu denetçisi başvuruya ilişkin konuyla ilgili tanık ya da kişileri dinleyebilmekte veya bilirkişi incelemesi yaptırabilmektedir. Kurum, ilgili başvuruyu 6 ay içinde sonuçlandırmaktadır. Yaptığı araştırma ve inceleme sonucunda görüş ve önerilerini ilgili kamu kuruluşuna ve başvurana bildirir. Ayrıca başvurana, bu aşama sonrası izlenilmesi gereken başvuru yollarını göstermektedir. İlgili kamu mercii tarafından kamu denetçisinin önerisi doğrultusunda 30 gün içerisinde işlem tesis edilmeli veya davranışta bulunulmalıdır. Mercii, öneriyi uygulanabilir nitelikte görmediği takdirde bunun gerekçesini 30 gün içerisinde kamu denetçisine bildirmesi gerekmektedir12.
IV. SONUÇ
Ülkemizde ve Dünya’da birçok ülkede uygulanmakta olan ombudsmanlık kurumu kısaca kamunun denetlenmesi anlamına gelmektedir. Ülkemizde ombudsmanlık kurumunu ifade etmek için Kamu Denetçiliği Kurumu kavramı kullanılmakta olup bu kurumun kuruluş, görev ve çalışma usullerine ilişkin ilkeler, 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu ile düzenleme alanı bulmuştur. 6328 sayılı Kanun ile kamu hizmetlerinin işleyişinde bağımsız ve etkin bir şikâyet mekanizması oluşturulmak amaçlanmış böylelikle idarenin gücü karşısında bireyin korunması hedeflenmiştir.
Kamu Denetçiliği Kurumu’nun en önemli özellikleri bağımsız ve tarafsız olmalarıdır. Kurum, hiçbir organ makam ve merci tarafından emir ve talimat alamaz. 6328 sayılı Kanun’da Kurumun seçilme yöntemleri, görev süresi, görevden alınma yöntemleri bütçe ve personeline ilişin düzenlemeler ile Kurumun bağımsızlığının ve tarafsızlığının sağlanması amaçlanmıştır. Kurumun bir diğer özelliği ise kararlarının hiçbir bağlayıcılığının bulunmamasıdır. Kurum tarafından yapılan incelemeler sonucunda varılmış olunan karar yalnızca öneri mahiyetinde olup, herhangi bir konuda idareyi bağlayıcı değildir. Bu yönüyle idari yargıdan ayrılmaktadır. Kurumun harekete geçebilmesi için öncelikle kendisine başvuru yapılması gerekmekte olup kurumun kendiliğinden harekete geçebilmesi mümkün değildir. Başvuru için bir istisna getirilmemiş olup herkes tarafından yapılabilmektedir. Gerçek ya da tüzel kişi ilçede kaymakama, illerde ise valiliklere verecekleri dilekçe ile başvurularını yapabilmektedirler. Başvurunun dilekçe ile yapılma zorunluluğu bulunmamaktadır. 6328 sayılı Kanun başvuru için başvurucunun bilgilerinin bulunmasını yeterli görmüş, konuya ilişkin herhangi bir unsur aramamıştır. Kuruma yapılan kabul edilebilir bir başvuru sonunda kurum başvuruyu incelemeye alacak olup ilgili kişi ve kurumlardan bilgi ve belge talep edebilecektir. Kurum ilgili başvuruyu 6 ay içinde sonuçlandırmaktadır.
KAYNAKÇA
ERHAN TUTAL, Dünyada ve Türkiye’de Ombudsmanlık, Ankara 2014.
FERHAT YILDIRIM, Arabuluculuk ve Ombudsmanlık Seçkin Yayıncılık, Ankara 2014.
MUSTAFA BÜYÜKAVCI, “Ombudsmanlık Kurumu”, Ankara Barosu Dergisi, Yıl 66, Sayı 4, Güz 2008.
SELAMİ DEMİRKOL, “Kamu Denetçisi (Ombudsman) Kurumunun Etkinliğinin Sağlanması ve Yargıyla İlişkisi Hakkında Kıyaslamalı Bir Çalışma Taslağı”, İdare Hukuku ve İlimleri Dergisi, C. 15, S. 2, 2012.
TURGUT TAN/ BAHAR BEYAZIT, İdare hukuku, 10. Baskı, Turhan Kitabevi, Ankara 2021. UFUK
CEREN MENSİZ, Ombudsmanlık (Kamu Denetçiliği), Galatasaray Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yüksek Lisans Tezi, İstanbul Ağustos 2014.
ZEKERİYA TEMİZEL, “Yurttaşın Yönetime Karşı Korunmasında Bir Denetim Organı: Ombudsman” Yeni Türkiye Dergisi, S. 14, Ankara 1997.
DİPNOT
1 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanun’u 29.06.2012 tarih 28338 sayılı Resmî Gazete.
2 Erhan Tutal, Dünyada ve Türkiye’de Ombudsmanlık, Ankara 2014, s. 75; Mustafa Büyükavcı, “Ombudsmanlık Kurumu”, Ankara Barosu Dergisi, Yıl 66, S. 4, Güz 2008, s. 10-13.
3 Zekeriya Temizel, “Yurttaşın Yönetime Karşı Korunmasında Bir Denetim Organı: Ombudsman” Yeni Türkiye Dergisi, S. 14, Ankara 1997, s. 764.
4 Turgut Tan/ Bahar Beyazıt, İdare Hukuku, 10. Baskı, Turhan Kitabevi, Ankara 2021, s. 590-591.
5 Tutal, s. 205-206.
6 Ufuk Ceren Mensiz, Ombudsmanlık (Kamu Denetçiliği), Galatasaray Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ağustos 2014, s. 36.
7 Tutal, s. 194.
8 Ferhat Yıldırım, Arabuluculuk ve Ombudsmanlık Seçkin Yayıncılık, Ankara 2014, s. 186.
9 6328 sayılı Kanun’dan farklı olarak 5548 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanun’unda Kuruma başvuru yapılabilmesi için idari başvuru yollarının tüketilmiş olması şartı bulunmamaktaydı.
10 Mensiz, s. 183.
11 Selami Demirkol, “Kamu Denetçisi (Ombudsman) Kurumunun Etkinliğinin Sağlanması ve Yargıyla İlişkisi Hakkında Kıyaslamalı Bir Çalışma Taslağı”, İdare Hukuku ve İlimleri Dergisi, C. 15, S. 2, 2012, s. 77.
12 Demirkol, s. 80.
