ABSTRACT
Makalenin 1. kısmında havayolu+karayolu taşımacılığının hukuki niteliği, havayolu+karayolu ile seyahat eden yolcuların havalimanına gelişleri veya dönüşleri sırasında yapılacak şehir içi veya şehir dışı kombine taşımacılığın hukuki dayanakları ve yetkilendirme sürecinin nasıl geliştiğinden bahsedilecektir. Makalenin 2. kısmında ise söz konusu taşımacılığın nasıl yürütüleceğinin belirlenmesi hususunda yetkinin hangi idari kurum veya kurumlarda olduğu ve ortaya çıkan uyuşmazlığın ilgili mevzuat tahtında incelenmesi usulü ve uyuşmazlığın içeriğinin kurumlarca nasıl değerlendirildiğinden söz edilecektir.
I. GİRİŞ
Havayolu+karayolu kombine taşımacılık sözleşmesi, havacılık alanındaki gelişmeler ışığında karayollarında yaşanacak yoğunluk ve karışıklığın önüne geçmek ve sözleşmenin yüklenicisinin sorumluluğunu tek sözleşmede birleştirmek amacıyla iki farklı taşımayı kapsayan sözleşmelerin muhteviyatlarının tek çatı altında toplanması sonucu akdedilen bir tipik sözleşmedir.
Ülkemizde hava taşımacılığında yaşanan gelişmeleri müteakip havayolu ile gelen-giden yolcuların, karayolu vasıtasıyla taşınması hususunda yaşanan yoğunluğun giderilmesi gerekliliği doğmuştur. Bu sorun üzerine Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı (“Bakanlık”), havayolu ile yapılan şehirlerarası ulaşımın normal koşullarda İstanbul Büyükşehir Belediyesi (“Belediye”) Başkanlığı tarafından yürütülen şehir içi karayoluyla taşımacılık ile koordineli şekilde gerçekleştirilmesini sağlayacak havayolu+karayolu taşımacılığında gerekli hizmeti sunacak gerçek veya tüzel kişilerin kendisi tarafından yetkilendirileceği ile ilgili 04.02.2020 tarih ve 98694136/249-8795 numaralı Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları Konulu Genelge’yi (“HKKYTKG”) yayımlamıştır. Belediye HKKYTG ile getirilen düzenlemelerin bir kısmına itiraz etmiş olup, konuyla ilgili Danıştay’ın karar metninde Belediye’nin talebine şu şekilde yer verilmiştir;
“Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı Ulaştırma Hizmetleri Düzenleme Genel Müdürlüğü tarafından 04/02/2020 tarihinde 98694136/249-8795 sayılı genelge yayınlanmıştır. İdare Mahkemesi bu genelgenin bazı maddelerini Büyükşehir Belediye itirazı üzerine Danıştay 8. Dairesi 18/06/2020 tarih ve E:2020/1945 sayılı kararıyla yürütmeyi durdurma kararı almıştır. Söz konusu karar üzerine 21.08.2020 tarihinde Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nde yeni bir düzenleme yapılması istemiyle bir başvuru yapılmış ve Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'nın … tarih ve … sayılı cevabi yazısının iptali istenilmiştir1.”
Belediye’nin söz konusu talebi üzerine verilen yürütmeyi durdurma kararına karşın Bakanlık itirazda bulunmuş ve kararını Danıştay’a taşımıştır.
Havayolu+karayolu yolcu taşımacılığı hakkında yaşanan bu tartışma;
i. 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (“SHY-22”),
ii. Havalimanları Yer Hizmet Türleri ve Detayları Talimatı (“SHT-YHT”),
iii. 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu (“BBK”),
iv. Danıştay’ın Ulaştırma Bakanlığı’nın yetkisine ilişkin kararları,
v. 30295 sayılı Karayolu Taşıma Yönetmeliği,
vi. Ulaştırma Bakanlığı’nın Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları Konulu Genelgeleri,
vii. Ulaştırma Bakanlığı’nın 17.12.2018 tarih ve 2018/16 sayılı Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları Konulu Genelge ve
viii. HKKYTKG ışığında incelenerek mevcut anlaşmazlığın tarafları özelinde nasıl değerlendirildiği ve Bakanlık’ın kombine taşımacılığı yapabilecekleri belirleme konusunda nasıl tek yetkili kaldığı konusu ele alınacaktır.
II. SÜREÇ
Ulaştırma Bakanlığı tarafından 07.12.2018 tarih ve 2018/16 numaralı Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları Konulu Genelge’nin yayımlanması ile havayolu+karayolu kombine yolcu taşımacılığına ilişkin ilk düzenleme yapılmıştır. Bu düzenleme çerçevesinde yerleşim yerleri arasındaki uçak+otobüs ile yapılan tarifeli kombine yolcu taşımalarından, büyükşehir sınırları dahilindeki kara tarafı, şehir merkezi ve havalimanı kara tarafı arasında başlayıp biten karayolu kısmında yapılacak taşımalarla ilgili üç farklı yetkilendirme seçeneği doğmuştur. Bunlar;
· Büyükşehir Belediyesi ve/ veya Büyükşehir Belediyesi Ulaşım Koordinasyon Merkezi (“UKOME”) tarafından yetkilendirilip havalimanı işletmecisi tarafından yer tahsisi yapılmış olan gerçek veya tüzel kişi tarafından,
· Genelgede belirtilen koşulları sağlaması şartıyla SHY-22 tahtında A grubu çalışma ruhsatı alan özel hukuk tüzel kişileri tarafından ve
· Havalimanı ulaşım kolaylıkları ve yolcu taşıma kapasitesi kapsamında taşıma yapılacak havalimanında Bakanlıkça işletme görüşü alınarak yapılacak değerlendirme neticesinde yine Bakanlıkça izin verilen tüzel kişiler tarafından
yapılmasıdır.
Bakanlık, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu’nda (“TSHK”) Türk Sivil Havacılık Kurumu Başkanlığı tarafından kendisine verilen düzenleme yetkisini kullanmak suretiyle 20.04.2020 tarihinde 2018/16 sayılı Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları Konulu Genelge’de (“20.04.2020 tarihinde 2018/16 sayılı Genelge”) güncelleme denilebilecek az değişiklik yapmıştır. Bakanlık, yukarıda maddeler halinde saydığımız yetkilendirme yapabilecek kurumlardan Belediye ve UKOME’yi konu hakkında yetkisiz kılmıştır. 20.04.2020 tarihinde 2018/16 sayılı Genelge sonucunda yapılacak kombine taşımaların yetkilisini belirleme konusunda tek yetkili kalmıştır. Danıştay yayımlanan bu genelgenin bazı hükümleri hakkında yürütmeyi durdurma kararı almış, Bakanlık bu karara itiraz etmiş ve kararın iptalini istemiştir. Bu süreç Danıştay’ın 8. Daire 2021/1774 Esas 2021/2757 Karar numaralı ve 27.05.2021 tarihli kararında şu şekilde aktarılmıştır: “20.04.2020 tarihinde 2018/16 sayılı Genelge’nin bazı maddelerini Belediye’nin itirazı üzerine Danıştay 8. Dairesi 18/06/2020 tarih ve E:2020/1945 sayılı kararıyla yürütmeyi durdurma kararı almıştır. Söz konusu karar üzerine 21.08.2020 tarihinde Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nde yeni bir düzenleme yapılması istemiyle bir başvuru yapılmış ve Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'nın … tarih ve … sayılı cevabi yazısının iptali istenilmiştir2.”.
III. HAVAYOLU+KARAYOLU TAŞIMACILIK SÖZLEŞMESİNİN HUKUKİ ALTYAPISI
A. Hukuki Altyapısı
6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu’nda (“TTK”) havayolu+karayolu kombine taşımacılığa ilişkin doğrudan bir tanımlamaya rastlanmamaktadır. TTK madde 902 ila 905 arasında değişik tür araçlarla taşımaya ilişkin hükümlerin uygulama koşulları sayılırken kombine taşımacılık türleri de bu madde kapsamında değerlendirmeye tabi tutulmuştur. Özlem Tüzüner, “Karayoluyla Eşya Taşıma Sözleşmesinin Hukukî Niteliği Ve İş Görme Amacı Güden Sözleşmelerle İlişkisi” konulu yazısında söz konusu durumu şu şekilde tanımlamıştır:
“Karayoluyla eşya taşıma sözleşmesi, Türk Ticaret Kanunu’nda, CMR Konvansiyonu’nda ve Karayolu Taşıma Kanunu’nda düzenlenmiştir. Bu nedenle, isimsiz (atipik) değil, isimli (tipik) bir sözleşmedir… İhtiyaçların karşılanması amacı ile yapılan menkul satışı veya kiralama gibi malın doğrudan veya dolaylı zilyetlik devrini öngören sözleşmelerin ifası, bu malın bir yerden alınıp başka yere taşınmasını gerektirmektedir… Bu noktada, karayoluyla eşya taşıma sözleşmesi, kronolojik olarak, satış veya kira gibi sözleşmelerin ifasını temin eden ardıl bir sözleşmeye tekabül etmektedir3.”
Convention Merchandise Routier (“CMR Konvansiyonu”) ve 2918 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu (“KTK”) kapsamında değerlendirdiğimizde üç koşulun varlığı kombine taşıma sözleşmesinin tanımlanmasında yardımcı olur4. Bunlar:
•Eşyanın taşınması hususunda bütünlük gösteren bir taşıma sözleşmesine dayanması,
•Taşımanın bu sözleşme uyarınca değişik türde araçlarla yapılması ve
•Taraflar, her bir türdeki araç ile taşıma için ayrı sözleşme yapmış olsalardı, söz konusu sözleşmelerin en az ikisinin farklı hükümlerin uygulanmasını gerektirmesidir. Yaygın görüşüne göre, TTK 902 ve devamında düzenlenen kombine taşıma sözleşmelerine Taşıma İşleri Kitabının Birinci ve İkinci Kısmında yer alan hükümler uygulanır. Taşıma İşleri Kitabı Birinci Kısımda taşıma işlerine ilişkin genel hükümler, İkinci Kısımda ise eşya taşımaya ilişkin hükümler yer almaktadır. Buradan yola çıkarak, kombine taşımacılık sözleşmelerinin karayoluyla eşya taşıma sözleşmeleri hükümlerine tabi olduğu sonucuna varılabilir.
IV. ANLAŞMAZLIĞIN USULEN İNCELENMESİ
A. İdari Uyuşmazlıklarda Genel Usul
06.01.1982 tarihli ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usul Kanunu (“İYUK”) uyarınca; Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare mahkemeleri ve vergi mahkemelerinin önüne gelen uyuşmazlıkların çözüm sürecinde uygulanacak usul, İYUK muhteviyatında belirlenen hükümlere göre uygulanır.
Dava yoluna başvurmak isteyen özel veya tüzel kişilerin iddialarını ve şikayetlerini dayandırabilecekleri sebepler ve sınırlar sayılmıştır. Bu sınırları düzenleyen İYUK’un 2. maddesi;
“İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları, b) İdari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları, c) (Değişik: 18/12/1999-4492/6 md.) Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar. 2. İdari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. İdari mahkemeler; yerindelik denetimi yapamazlar, yürütme görevinin kanunlarda ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı veremezler5.” hükmünü haizdir.
İYUK’un 2. maddesinin 1/a bendinde; idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve amaç yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları idari dava türleri arasında sayılmıştır. İYUK’un 14. maddesinin 3/d bendinde; dava dilekçesinin dava konusu edilen işlemin, idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden inceleneceği; 15. maddesinin 1/b bendinde ise dava konusu edilen işlemin, idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem niteliğinin bulunmaması durumunda davanın reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır.
“İdari işlemler, idari makamların kamu gücü kullanarak idare işlevine ilişkin olarak tesis ettikleri muhatapları yönünden çeşitli hak ve/veya yükümlülükler doğuran, muhataplarının hukukî durumlarında değişiklik yapan tek yanlı irade açıklamalarıdır. Buna göre idari işlemlerin “idari makamlarca tesis edilmiş olma”, “tek yanlı olma” ve “icrailik niteliğini taşıma” unsurlarını bünyesinde barındırması gerekmektedir. Bir işlemin iptal davasına konu edilebilir nitelikte kesin ve yürütülebilir bir işlem olup olmadığının işlemin ismine veya idarenin isimlendirmesine bakılarak değil, işlemin içeriğine bakılarak belirlenmesi gerekir6.”
B. Uyuşmazlığın Usulen İncelenmesi
Havayolu+karayolu kombine taşımacılık sözleşmelerinde yetkili kurumun belirlenmesi hususunda yaşanan uyuşmazlık Bakanlık tarafından çıkartılan ve Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren HKKYTKG’yi müteakip, Danıştay uyuşmazlık konusu hizmetin sağlanması hususunda yetkilendirme yapabilme yetkisi için yürütmeyi durdurma kararı vermiştir. Bu yürütmeyi durdurma kararı üzerine Belediye, Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nde yeni bir düzenleme yapılması istemiyle bir başvuru yapmış ve Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı bu başvuruya cevaben ret yazısı yazmıştır. 21.08.2020 tarihinde Belediye tarafından Danıştay 8. Daire 2021/1774 Esas numaralı uyuşmazlık talebi ile Belediye, Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nde tekrar düzenleme yapılması istemiyle bir başvuru yapmış ve Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı bu başvuruya cevaben yazılan ret yazısının iptalini talep etmiştir. Danıştay, Bakanlık tarafından yazılan yazının açıklayıcı nitelikte olmasından dolayı davayı içeriksel anlamda incelemeden reddetmiştir.
Yukarıda bahsedilen aşamalar tahtında, yetki incelemesi yapıldığında idari işlemlere ilişkin uyuşmazlıkların çözüleceği bidayet mahkemesi olan İdare Mahkemesi ve Temyiz mercii olan Danıştay’ın söz konusu incelemeyi yapması hususunda herhangi bir görev sorunu bulunmamaktadır.
İYUK madde 27 hükmü; “1. Danıştay’da veya idari mahkemelerde dava açılması dava edilen idari işlemin yürütülmesini durdurmaz. 2. (Değişik: 2/7/2012-6352/57 md.) Danıştay veya idari mahkemeler, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda, davalı idarenin savunması alındıktan veya savunma süresi geçtikten sonra gerekçe göstererek yürütmenin durdurulmasına karar verebilirler. Uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlemlerin yürütülmesi, savunma alındıktan sonra yeniden karar verilmek üzere, idarenin savunması alınmaksızın da durdurulabilir7 .” normu kapsamında değerlendirildiğinde; Belediye, 20.04.2020 tarihinde 2018/16 sayılı Genelge’nin belli maddelerine itiraz etmiş ve bu itiraz iptal davasının açılması sonucunu doğurmuştur. Danıştay 8. Dairesi bu doğrultuda yürütmenin durdurulması kararına hükmetmiştir. Hüküm bu çerçevede incelendiğinde, Belediye tarafından açılan iptal davası süresi içerisinde ve usule uygun olarak açılmıştır.
V. BELEDİYENİN SAVUNMASINI DAYANDIRDIĞI TEMELLER
Bazı özel şirketler HKKYTG’nin yayımlanması üzerine yetkilendirme hususunda yürürlüğe konulan kazanılmış haklarına halel getirildiği suretiyle Belediye’nin yetkisinin esas olduğunu şu şekilde dile getirmişlerdir; “Belediye sınırlarında yolcu taşımacılığı konusunda esas yetkili idarenin belediyeler olduğu; kendilerinin de belediyece havaalanı-şehir merkezi arasında yolcu taşımacılığı yapmak üzere ihale ile yetkilendirildiği, dava konusu düzenleme ile yasal olarak Bakanlık’a tanınan düzenleme yetkisinin havalimanı işleten özel şirketlere devrine olanak tanınmıştır. Sadece bu şirketin belirlediği bir şirketle yolcu taşıma işi sınırlandırılmak suretiyle belediyelerin yetkisinin dolaylı olarak ortadan kaldırıldığı; imtiyaz hakkı ve kazanılmış haklarına zarar verildiği8” ve bu metinde belirtilen sebeplerle konuyu Danıştay’a taşımışlardır.
Kara Ulaştırma Genel Müdürlüğü’nün “Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları” konulu 24.07.2009 tarihli 2009/ KUGM-23/YOLCU sayılı Genelgesi’nin Yerleşim Yerleri Arasında Uçak+Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımalarına ilişkin 1. bölümünün (a) bendinde; “Büyükşehir Belediyesi veya Belediye sınırları ile bunların mücavir alanı içinde kalan havaalanları ile aynı sınırlar içinde kalan yerleşim yerlerine veya bu yerleşim yerlerinden havaalanlarına tespit edilmiş bir güzergahta, belirli bir zaman ve şehiriçi toplu taşıma genel ücret tarifesine göre otobüsle yapılacak olan tarifeli yolcu taşımaları; büyükşehir belediyeleri veya belediyeler tarafından işletilen ve bu belediyelere ait özmal toplu taşıma araçları ile yapılır9” hükmü yer almakta olup, “Ortak ve Diğer Hükümler” başlıklı 4. bölümünün (g) bendi ile 1. maddenin (b), (c), (ç) bentleri ile 2. maddede belirtilen taşımaların Bakanlık iznine tabi olacağı düzenlenmiştir. Bu hükümden, 1. bölümün a bendi kapsamında yapılan taşımaların Bakanlık iznine tabi olmayacağı sonucuna varılabilir. Diğer taraftan dava konusu; 2009/KUGM23/YOLCU sayılı Genelgesi’nin 4. maddenin (ı) bendinde ise 1. maddenin (a) bendi kapsamında olmak üzere “Büyükşehir Belediyeleri veya Belediyeler tarafından verilecek taşıma hizmetinin yanı sıra, Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği’nin (“SHY-22”) 5’inci maddesinde yer alan hizmetlerden “ulaştırma” hizmeti konusunda A veya B Grubu çalışma ruhsatı alan özel hukuk tüzel kişilerine, 2009/ KUGM-23/YOLCU isimli Genelge kapsamındaki diğer şartları sağlamaları halinde Bakanlıkça, bu Genelge kapsamında en fazla 2 yıl süreyle yetkilendirme yapılabilir.” hükmüne yer verilmiştir.
Diğer taraftan yine yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden büyükşehir sınırları içerisindeki her türlü toplu taşıma hizmetlerini düzenleme ve koordine etme yetkisinin büyükşehir belediyelerine verildiği görülmektedir. Bu kapsamda Büyükşehir Belediyesi sınırları içindeki havalimanlarından, şehir içine ya da tersi yönde yapılacak toplu ulaşımın düzenlenmesine ilişkin yetkinin de Belediye’ye ait olduğunu kabul etmek gerekmektedir.
VI. ULAŞTIRMA VE ALTYAPI BAKANLIĞI ULAŞTIRMA HİZMETLERİ DÜZENLEME GENEL MÜDÜRLÜĞÜ’NÜN SAVUNMASINI DAYANDIRDIĞI TEMELLER
TSHK’da havacılığın bir unsuru olarak belirlenen yer hizmetleri hususunda düzenleme yapma yetkisinin Bakanlık’a bırakıldığı açıklanmıştır. Bu kapsamda düzenleme yapma yetkisini kullanan Ulaştırma Bakanlığı tarafından çıkartılan Karayolları Taşıma Yönetmeliği ile ulaşım hizmetinin, yer hizmetleri kapsamında değerlendirildiği belirtilmiştir. Şehir terminali veya terminalleri ile havaalanı arasında veya havaalanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan yolcu taşıma işletmeciliğinin karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre Bakanlık tarafından düzenleneceği belirtildiğinden, havaalanı ile yerleşim yeri arasındaki taşımacılığın nasıl yürütüleceğini belirleme yetkisinin Bakanlık’a ait olduğu anlaşılmaktadır.
Ulaştırma Ve Altyapı Bakanlığı Ulaştırma Hizmetleri Düzenleme Genel Müdürlüğü’nün savunmasının önemli bir kısmı da KTK’ya dayanmaktadır. Aşağıda sayılacak hükümlerden anlaşılacağı üzere sadece kombine taşımacılık veya işin sadece taşıma tarafı değil, işin muhteviyatına ve yürütülmesine ilişkin koşulları da düzenleme ve denetleme yetkisini hukuki yollarla kendi bünyesinde toplamıştır. Zira KTK’nun 1. maddesinden; “Kanunun, karayolu taşımalarının ülke ekonomisinin gerektirdiği şekilde düzenlenmesi, taşımada düzen ve güvenliğin sağlanması, taşımacı, acente ve taşıma işleri komisyoncuları ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği ve benzeri hizmetlerin şartlarının belirlenmesi, taşıma işlerinde istihdam edilenlerin niteliklerinin, haklarının ve sorumluluklarının saptanması, karayolu taşımalarının diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirini tamamlayıcı olarak hizmet vermesi ve mevcut imkânların daha yararlı bir şekilde kullanılmasının sağlanması” hükmün kombine taşımacılık dahil her türlü taşıma işlemini kapsayacak şekilde yayımlandığı anlaşılmaktadır, 2. maddesinde; “Kanunun, kamuya açık karayolunda motorlu taşıtlarla yapılan yolcu ve eşya taşımalarını, taşımacıları, taşıma acentelerini, taşıma işleri komisyoncularını, nakliyat ambarı ve kargo işletmecilerini taşıma işlerinde çalışanlar ile taşımalarda yararlanılan her türlü taşıt, araç, gereç, yapıları ve benzerlerini kapsadığı”, 5. maddesinin birinci fıkrasında; “taşımacılık, acentelik ve taşıma işleri komisyonculuğu ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi alınmasının zorunlu olduğu, üçüncü fıkrasında; taşımacılara, yetki belgesinden ayrı olarak taşımalarda kullanılacak taşıtların niteliğini ve sayısını gösteren taşıt belgesi ile taşımacının taşıt belgesinde kayıtlı her taşıt için düzenlenen ve taşıtta bulunması gereken taşıt kartı verileceği”, dördüncü fıkrasında; “taşıma işleri işletmecilerinin sayısı, yolcu ve eşya kapasitesi, taşıtların durumu, güvenlik veya benzeri nedenlerle Bakanlığın yetki belgelerinin verilmesinde sınırlamalar ve yeni düzenlemeler getirebileceği”, 34. maddesinde ise; “Kanunun yürürlüğe girmesinden itibaren altı ay içinde taşımacılık, acente ve taşıma işleri komisyonculuğu ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği yapmak isteyen gerçek ve tüzel kişilerde aranacak şartlar, verilecek yetki belgeleri ve taşıt belgeleri, her belge türü için gerekli olan taşıt kapasiteleri, taşıtların yaşı, nitelikleri, istiap hadleri ve terminal hizmetlerinde öngörülecek hususları düzenleyen yönetmeliklerin Bakanlıkça hazırlanarak Resmî Gazete’de yayımlanacağı10.” belirtilmiştir.
Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 2. maddesinde; kamuya açık karayolunda motorlu taşıtlarla yapılan yolcu ve eşya taşımalarını kapsadığı, BBK ile 5393 sayılı Belediye Kanunu hükümlerinin saklı olduğu, 8. maddesinde; yapılacak faaliyetin kapsamına uygun bir yetki belgesi alınmadan, muhtevası Karayolu Taşıma Yönetmeliği’nde belirtilen herhangi bir faaliyette bulunulamayacağı, yetki belgesi sahiplerinin, almış oldukları yetki belgesinin kapsamı dışında faaliyette bulunamayacakları belirlenmiştir.
2016’dan günümüze kadar yürürlüğe giren havayolu+karayolu sözleşmelerinde yer verilen mevzuat hükümleri göz önünde bulundurulduğunda; havaalanı yer hizmeti türleri içerisinde yer alan ulaşım hizmetinin tali bir niteliği sahip olduğu görülmektedir. Nitekim Bakanlıkça ihtiyaç görülmemesi veya izin verilmemesi halinde bazı yer hizmeti kuruluşlarının ulaşım hizmeti sunmadan da faaliyet göstermesinin söz konusu olabildiği görülmüştür. Havaalanının konumu gereği belediyelerce yeterli ulaşım hizmeti sağlanamaması durumunda yer hizmeti kuruluşu tarafından ulaşım hizmeti sağlanmasının gündeme gelebileceği, böyle bir ihtiyacın bulunması halinde bu hizmeti sunmak isteyen yer hizmeti kuruluşunun Kara Ulaştırma Genel Müdürlüğü'nden izin alması şartıyla faaliyette bulunabileceği sonucuna varılmıştır.
Anlaşmazlığa TSHK kapsamında bakıldığında ise Bakanlık yolcu ve yük trafiğinin güvenli bir şekilde düzenlenmesi hususunda açıkça yetkilendirilmiştir. TSHK’nun 1. maddesinde, amacının; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkar ve uluslararası ilişkilere uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamak olduğu, ‘Yer Hizmetleri’ başlıklı 44. maddesinde de, Bakanlık’ın, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkar larına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkili olduğu ayrıca belirtilmiştir.
Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nin (“SHY-22”) işlem tarihinde yürürlükte bulunan Hizmet Türleri başlıklı 5. maddesinde; “Havaalanları yer hizmetleri türleri; a) Temsil, b) Yolcu Trafik, c) Yük Kontrolü ve Haberleşme, d ) Ramp: Ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) Uçak Hat Bakım: Uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f ) Uçuş Operasyon, g ) Ulaşım h) İkram Servis, i ) Gözetim ve Yönetim, j) Uçak Özel Güvenlik Hizmet ve Denetimi” şeklinde gruplandırılmıştır. Ayrıca “Havaalanları yer hizmet türlerinin detayları Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü'nün çıkaracağı havacılık talimatlarıyla belirlenir11.” hükmüne yer verilmiştir. 7. maddesinde yer hizmetleri kuruluşlarının, havaalanlarında 5. maddede de açıklanan yer hizmet türlerinin, tamamını veya bir kısmını tarifeli ve tarifesiz seferler için yapmaya yetkili oldukları belirtilmiş, 11. maddesinin (c) bendinde ise şehir terminali ve/ veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/ veya havaalanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliğinin, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenleneceği hükmüne yer verilmiştir.
Ulaştırma Bakanlığı Kara Ulaştırma Genel Müdürlüğü’nün Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları konulu 24.07.2009 tarihli ve 2009/KUGM-23/YOLCU sayılı Genelgesi’nin, “Yerleşim Yerleri Arasında Uçak+Otobüs ile Yapılan Tarifesiz Kombine Yolcu Taşımaları” başlıklı 2. maddesinde; “Belirli bir zaman tarifesine uymaksızın, uçak kalkış veya varış saatlerine göre, aynı taşıtla, aynı yolcu grubunun herhangi bir noktadan alınarak havaalanına götürülmesi veya havayolu ile gelen grup yolcuların havaalanından alınarak her hangi bir yerleşim yerine karayoluyla taşınması şeklinde gerçekleştirilecek tarifesiz grup yolcu taşımalarının karayolu kısmı, yurtiçinde taşıma mesafesine bakılmaksızın [B2] veya [D2], uluslararası alanda ise [B2] yetki belgesine sahip taşımacılar tarafından gerçekleştirilir.”
VII. SONUÇ
Havayolu+karayolu kombine taşımacılığın hukuki niteliğine genel olarak değinilerek, bu husustaki yetki sorunundan bahsedilen bu makalede Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı ve Türk Sivil Havacılık genelgeleri, idare hukukunun hakim ilkeleri, KTK, TSHK, CMR Konvansiyonu ve idare hukuku ile ilgili mevzuat ışığında Belediye’nin ve Bakanlık’ın bu konudaki görüşleri detaylandırılmış ve havayolu+karayolu kombine yolcu taşımacılık sözleşmesinin içeriğinden ve konu hakkında alınan Danıştay kararlarının işleyiş süreci ve usulü üzerine yapılan incelemelerden bahsedilmiştir. Konuya ilişkin usul hukuku yönünden tartışma yaratacak bir durum yoksa da içerik olarak incelendiğinde Belediye’nin ve Bakanlık’ın çeşitli genelgeler özelinde haklı oldukları sonucuna varılmıştır. Ancak, Türk Sivil Havacılık Kanunu’nda konu hususunda yetkili makam olan Bakanlık’ın çıkarttığı 08.01.2018 tarih ve 30295 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Karayolu Taşıma Yönetmeliği ile il ve ilçelere yapılacak kara ulaşımlarının hava ulaşımlarına dair yer hizmetleri içinde sayması dolayısıyla Bakanlık’ın, hizmeti yapacak kurumun belirlenmesi hususunda yetkili olduğu kararına varılmıştır.
KAYNAKÇA
Havalimanları Yer Hizmet Yönetmeliği
(SHY22). http://tbbdergisi.barobirlik.org.tr/m2012-101-1201(Erişim tarihi:20.12.2021).
https://www.lojistikkulubu.ist/uluslararasi-karma-tasimakombine-tasimacilik/(Erişim tarihi:17.12.2021).
Ulaştırma Bakanlığı Kara Ulaştırma Genel Müdürlüğü, 2009/ KUGM-23/YOLCU, 24.07.2009.
2920 Sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu, R.G. : 19/10/1983 Sayı: 18196.
4925 Sayılı Karayolu Taşıma Kanunu, R.G. :19/7/2003 Sayı: 25173.
Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları Konulu Genelge, N.2018/16, T. 07.12.2018.
6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu, R.G. 14/02/2021 Sayı: 27846.
Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY22) R.G. : 23/08/2016, Sayı: 29810.
Büyükşehir Belediye Kanunu R.G. : 23/07/2004, Sayı : 25531.
İstanbul Üniversitesi Açık Öğretim Fakültesi, Lojistik ve Taşıma Hukuku 2020-2021 Bahar Dönemi Fasikülü.
ÖZLEM TÜZÜNER, Karayoluyla Eşya Taşıma Sözleşmesinin Hukukî Niteliği Ve İş Görme Amacı Güden Sözleşmelerle İlişkisi, Baro Birlik Dergisi, 2012, Sayı 101.
DİPNOT
1 Danıştay 8. Daire Başkanlığı Esas numarası: 2019/2995, Karar numarası: 2021/1114 Tarih: 01.04.2021.
2 Danıştay 8.Daire Esas numarası: 2021/1774Karar numarası: 2021/2757 Tarih: 27.05.2021.
3 Özlem Tüzüner, Karayoluyla Eşya Taşıma Sözleşmesinin Hukukî Niteliği Ve İş Görme Amacı Güden Sözleşmelerle İlişkisi, Baro Birlik Dergisi, 2012, Sayı 101.
4 İstanbul Üniversitesi Açık Öğretim Fakültesi, Lojistik ve Taşıma Hukuku 2020-2021 Bahar Dönemi Fasikülü, 10.1.2. TTK’nın Değişik Tür Araçlarla Taşımaya İlişkin Hükümleri ve Uygulama Alanı, 2020.
5 2577 numaralı İdari Yargılama Usul Kanunu madde 2.
6 Danıştay 15. Daire Esas: 2012/8843 Karar: 2017/6592 Tarih: 14.11.2017.
7 2577 numaralı İdari Yargılama Usul Kanunu madde 27.
8 Danıştay 8.Dairesi Esas numarası: 2019/2995 Karar numarası: 2021/1114 Tarih:24.02.2021.
9 Ulaştırma Bakanlığı Kara Ulaştırma Genel Müdürlüğü, 2009/KUGM-23/ YOLCU, 24.07.2009.
10 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu, Tarih : 19/7/2003 Sayı : 25173.
11 Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22) R.G 29810 T. 23/8/2016.
