OMBUDSMAN kurumu ilk kez İsseç'te hayat bulmuştur. İsveç lisanında “ombudsman” aracı kişi anlamına gelmektedir. Fransızca da bu kavram arabulucu anlamına gelen “mediateur” sözcüğü ile anlam kazanmıştır. Aynı kavram İngilizceye de “ombudsman” olarak girmiş ve halkın yönetimden şikayetlerini inceleyen görevli olarak tanımlanmıştır.
Osmanlı Devletinde idarî yargı sisteminin olmaması nedeniyle halkın idareye yönelik şikâyetlerini inceleme Divan-ı Mezalim’de yapılır ya da “Kadıûl-Kudat”a iletilirdi. Bu kurumlar, padişah da dahil, idarenin işlem, eylem, tutum ve davranışlarına karşı halkın yaptığı başvuruları değerlendirerek etkin bir denetim sağlamıştır. İsveç Kralı 12. Charles, Osmanlı Devletinde bulunduğu 18 inci yüzyılın başlarında bu kurumu incelemiş ve ülkesine döndüğünde “ombudsman” adıyla oluşturmuştur. Diğer Avrupa ülkeleri de bu uygulamadan esinlenerek ”ombudsman” kurumunu kurmuşlardır.
Literatürde “ombudsman”, ilke itibariyle parlamento tarafından atanan, ancak hükümete karşı olduğu kadar parlamentoya karşı da bağımsız olan, yönetimin mağdur ettiği bireylerin hiçbir şekle bağlı olmaksızın yaptıkları şikayetler üzerine harekete geçen, geniş bir soruşturma ve araştırma yetkisi ile donatılmış olan, yönetimin yaptığı haksızlıkları ortaya koymak, takdir yetkisinin kötüye kullanılmasını engellemek, mevzuata saygılı olmayı ve uygun hareket etmeyi temin etmek, icrai karakter taşımayan önerilerde bulunmak, hakkaniyet tedbirleri salık vermek ve nihayet kamu hizmetlerinin daha iyi görülmesi için gerekli reformların yapılması önerilerinde bulunmak amaçlarını güden bir ya da bir kaç kamu görevlisi” olarak tanımlanmaktadır.
Türkiye’nin 1997 yılında Avrupa Birliği’ne tam üyelik için yaptığı müracaattan sonra, “AB müktesebatına uyum” kapsamında ombudsmanlık kurumunun Türkiye’de de oluşturulması için çalışmalara başlanılmıştır.
Bu kapsamda 17.10.2001 tarihinde yürürlüğe giren Bunun üzerine,
4709 sayılı Kanun ile Anayasanın 74 üncü maddesi şu şekilde düzenlenmiştir: “VII. Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı"
MADDE 74.- Vatandaşlar ve karşılıklılık esası gözetilmek kaydıyla Türkiye’de ikamet eden yabancılar kendileriyle veya kamu ile ilgili dilek ve şikâyetleri hakkında, yetkili makamlara ve Türkiye Büyük Millet Meclisine yazı ile başvurma hakkına sahiptir.
Kendileriyle ilgili başvurmaların sonucu, gecikmeksizin dilekçe sahiplerine yazılı olarak bildirilir.
Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.
Kamu Başdenetçisi Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından gizli oyla dört yıl için seçilir. İlk iki oylamada üye tamsayısının üçte iki ve üçüncü oylamada üye tamsayısının salt çoğunluğu aranır. Üçüncü oylamada salt çoğunluk sağlanamazsa, bu oylamada en çok oy alan iki aday için dördüncü oylama yapılır; dördüncü oylamada en fazla oy alan aday seçilmiş olur.
Bu maddede sayılan hakların kullanılma biçimi, Kamu Denetçiliği Kurumunun kuruluşu, görevi, çalışması, inceleme sonucunda yapacağı işlemler ile Kamu Başdenetçisi ve kamu denetçilerinin nitelikleri, seçimi ve özlük haklarına ilişkin usul ve esaslar kanunla düzenlenir.”
Anayasal altyapı sağlandıktan sonra, 2004 yılında Hükümetin hazırladığı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanun tasarısı TBMM tarafından kabul edilmiştir; ancak, 5548 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulmuş olmasına rağmen, 12 Eylül 2010 tarihli halk oylaması ile Anayasa’nın dilekçe hakkından söz eden 74. Maddesi değiştirilmiş ve Kamu Denetçiliği kurumu kabul edilmiştir.
Böylece Türkiye, yasama çalışması olarak 4 yıl, mutfak çalışması olarak 20 yıl boyunca yaptığı bu çalışmanın semeresini almış ve nihayet 12 Eylül 2010 tarihinde yapılan halk oylaması ile halkın %58’i tarafından kabul edilen 26 maddelik Anayasa değişikliği sonucunda Kamu Denetçiliği Kurumu’nun Anayasal bir organ olarak kurulması nihayet kesinleşmiştir.
Şimdiye kadar yapılan çalışmalarda “Türk ombudsmanı”, “arabulucu”, “kamu denetçisi”, “kamu hakemi”, “medeni hakların savunucusu”, “parlamento komiseri” veya “yurttaş sözcüsü” terimleri tartışılmış ve sonuçta bazı gerekçelerle kamu denetçiliği kavramı ve Yasaya (KDKK-2006 5548. madde ) uygun olarak kamu denetçiliği kavramı ve evrensel kullanıma uygun olarak ombudsmanlık kelimesi kullanılmasına karar verilmiştir.
Anayasa Mahkemesi 2006/140 karar sayılı 25.11.2008 tarihli kararı ile anılan Kanunu iptal etmiştir.
İptal gerekçelerinde, Anayasa'nın 123. maddesi uyarınca, kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kamu tüzelkişiliği kurulabilmesi mümkün olmakla birlikte, kamu tüzel kişisi olarak kurulan idari bir kurumun "idarenin bütünlüğü ilkesi" gereğince idarenin bünyesinde ve idari teşkilat yapısı içinde yer alması gerektiği; Anayasa'nın 123. maddesine göre idari teşkilat içinde merkezi idare veya yerinden yönetim kuruluşları arasında yer alması gereken bir kurumun, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına aykırı olarak "İdare" dışında kurulması ve "Yasama"ya bağlanmasının olanaklı olmadığı; bu durumun “idarenin bütünlüğü ilkesi”ne aykırı olduğu; öte yandan, Yasa'nın bir bütün olarak incelenmesinden, başdenetçi ve denetçilerin seçimi ve görevden alınmaları konularında TBMM’ye görevler verildiği; oysa TBMM’nin yetki ve görevlerinin Anayasa’da sınırlı şekilde sayıldığı; TBMM’ye bunların dışında bir yetki ve görev yükleme olanağının bulunmadığı gerekçesiyle Kanunun Anayasa’nın 6, 87 ve 123ncü maddelerine aykırı olduğuna karar vermiş ve Kanunu iptal etmiştir.
Kanaatimizce Anayasanın 74 üncü maddesinin açık hükümlerine karşın Anayasa Mahkemesinin 6, 87 ve 123 üncü maddelere dayanarak anılan kanunu iptali, hukuki dayanakları zayıf bir işlem olmuştur.
Hükümet ombudsmanlık kurumunu kurma iradesinden vazgeçmemiş ve hazırlanan yeni tasarı TBMM’de 14.06.2012 tarihinde kabul edilen 6328 sayılı “Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu” ile 26.06.2013 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Kanunun gerekçesinde “Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Plânında ‘Kamu Hizmetlerinde Etkinliğin Artırılması Projesi’ çerçevesinde; yönetim-birey ilişkilerinde karşılaşılan uyuşmazlıkların etkin ve hızlı bir şekilde çözümü amacıyla; yargının katı işleyiş kurallarına bağlı oluşu ve zaman alıcı işlemesi gerçeği karşısında, yönetimi yargı dışında denetleyen ama yönetime de bağlı olmayan bir denetim sistemi ihtiyacı sonuncunda ortaya çıkmış olan Avrupa Birliğinin kendi bünyesinde ve üye ülkelerin çoğunda da bulunan, halkın şikayetleriyle ilgilenen bir Kamu Denetçisi (ombudsman) sisteminin Türkiye’de de kurulması öngörülmüştür” denilmektedir.
Kanunun birinci maddesinde “Bu Kanunun amacı; kamu hizmetlerinin işleyişinde bağımsız ve etkin bir şikâyet mekanizması oluşturmak suretiyle, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve önerilerde bulunmak üzere Kamu Denetçiliği Kurumunu (KDK’yı) oluşturmaktır” denilmektedir.
KDK, Başdenetçilik ve Genel Sekreterlikten oluşmaktadır. Kurumda, bir Başdenetçi ve beş denetçi ile Genel Sekreter ve diğer personel görev yapacaktır. KDK, Cumhurbaşkanının tek başına yaptığı işlemler ile resen imzaladığı kararlar ve emirler, yasama yetkisinin kullanılmasına ilişkin işlemler, yargı yetkisinin kullanılmasına ilişkin kararlar ve Türk Silahlı Kuvvetlerinin sırf askerî nitelikteki faaliyetleri dışında kalan, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlendirilmiştir. Şikayetin konusu bu işlemler dışında olup istisnai hallerden birisinin kapsamına giriyorsa, KDK inceleme ve araştırma yapmayacak; yani, KDK şikayet konusunun esasına girmeden şikayet konusunun istisnai hal kapsamında olduğu ve KDK’nın görev alanının dışında olduğu şikayetçiye bildirilecektir. Ancak bu istisnai hallere girilip girilmemesi durumu belli olmadığı zaman KDK şikayet konusunun görev alanına girip girmediğini inceleme ve araştırmanın sonucunda belli olacak ise KDK inceleme ve araştırma yetkisine haiz olacak ve ilgilileri ve tanıkları dinleyebilecektir.
KDK, kamu tüzel kişiliğini haiz bir kurumdur ve bu husus Anayasa’da değil kanunda yer almıştır. Kanuni düzenlemeye göre, Kurum’un merkezinin Ankara’da olması gerekmektedir. Ancak, Kurum’un iş yoğunluğu dikkate alınarak ve başvurulara daha hızlı bir çözüm bulmak amacıyla Ankara dışında başvuruların yoğun olduğu yerlerde Kurum’un büro açabilme yetkisi de vardır.
KDK’ya gelecek şikayetleri incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunma görevi Başdenetçi’ye ait olduğundan ve bu Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nda verilen görevlerin yapılmasında Başdenetçi’ye yardımcı olma görevi denetçilere verildiğinden Kurum merkezinin dışında açılan bürolar, KDK’a gönderilmek üzere yapılan başvuruları kabul etmek, KDK tarafından verilen kararları ilgililere tebliğ etmek vb. yazışmaları yapma görevlerini icra edecektir. Ancak Kurum merkezi dışında açılacak bürolarda kamu denetçiliği uzmanlarının tanık ya da ilgili kişilerin dinlenilmesi de mümkün olacaktır.
KDK’ya, gerçek ve tüzel kişiler başvurabilecektir. Başvurulardan herhangi bir ücret alınmayacaktır. Başvuru sahibinin talebi üzerine başvuru gizli tutulacaktır. KDK’ya başvuruda bulunulabilmesi için 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununda öngörülen idari başvuru yolları ile özel kanunlarda yer alan zorunlu idari başvuru yollarının tüketilmesi gereklidir. İdari başvuru yolları tüketilmeden yapılan başvurular ilgili kuruma gönderilir. Ancak KDK, telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ihtimali bulunan hâllerde, idari başvuru yolları tüketilmese dahi başvuruları kabul edebilir. Dava açma süresi içinde yapılan başvuru, işlemeye başlamış olan dava açma süresini durduracaktır.
KDK’nın inceleme ve araştırma konusu ile ilgili olarak bir kamu kurumundan istediği bilgi ve belgelerin, bu isteğin tebliğ edildiği tarihten itibaren otuz gün içinde verilmesi zorunludur. İnceleme ve araştırma konusu ile ilgili olarak Başdenetçi veya denetçiler bilirkişi görevlendirebilir.
KDK, inceleme ve araştırmasını başvuru tarihinden itibaren en geç altı ay içinde sonuçlandırarak, inceleme ve araştırma sonucunu ve varsa önerilerini ilgili mercie ve başvurana bildirecektir. KDK, başvurana, işleme karşı başvuru yollarını, başvuru süresini ve başvurulacak makamı da gösterecektir. İlgili merci de KDK’nın önerileri doğrultusunda tesis ettiği işlemin veya KDK’nın önerdiği çözümün uygulanabilir nitelikte görmediği takdirde bunun gerekçesini otuz gün içinde KDK’ya bildirecektir.
Başvurunun KDK tarafından reddedilmesi hâlinde, durmuş olan dava açma süresi gerekçeli ret kararının ilgiliye tebliğinden itibaren kaldığı yerden işlemeye başlayacaktır. Başvurunun KDK tarafından yerinde görülerek kabul edilmesi hâlinde, ilgili merci KDK’nın önerisi üzerine otuz gün içinde herhangi bir işlem tesis etmez veya eylemde bulunmaz ise durmuş olan dava açma süresi kaldığı yerden işlemeye başlayacaktır. KDK’nın inceleme ve araştırmasını, başvuru tarihinden itibaren altı ay içinde sonuçlandıramaması hâlinde de durmuş olan dava açma süresi kaldığı yerden işlemeye başlayacaktır.
TBMM Genel Kurulu 26.11.2012 tarihindeki oturumunda Kamu Başdenetçiliği görevine Mehmet Nihat ÖMEROĞLU’nu seçmiş ve KDK bu tarihten itibaren teşkilatlanmaya başlamıştır.
Teşkilat yapısını henüz yeni kurmuş ve oluşumuna halen tamamlama aşamasında olan KDK’ya halihazırda ciddi miktarda bir başvuru olduğunu söylemek güçtür. Ayrıca, yeni kurulan ve de daha önce pratiği olmayan bir teşkilatın kurumsallaşabilmesi için belirli bir süreye ihtiyaç duyduğu muhakkaktır.
Bu bakımdan, uygulamada KDK’nın kendisinden beklenen şekilde, idare – vatandaş arasındaki ihtilafları azaltma, çözme ve idari yargı mercilerin de daha etkin çalışmasına ortam yaratma anlamında oynadığı rol ve göstereceği performansı değerlendirmek için ortaya hatırı sayılır seviyede kararların çıkmasını beklemek gerekmektedir.
