Hazine Müsteşarlığı Tarafından Borç Üstlenimi

1. GİRİŞ

Gelişmekte olan ve tüm dünyadan yatırım çeken ülkeler arasında yer alan Türkiye’de, gerek kamu gerekse özel sektör tarafından yapılan büyük yatırım projelerinin sayısı hızla artmaktadır. Bu süreçte kamu tarafından yapılması planlanan birçok projenin hazırlık ve yapım sürecinde klasik finansman yöntemleri yetersiz kalmaya başlamıştır. Dolayısıyla kamu tarafından yapılacak yatırımlara özel sektörün de dahil edildiği kamu-özel işbirliği modelleri ön plana çıkmaktadır. 

Kamu-özel işbirliği modeli çeşitli yatırımların gerçekleştirilmesi açısından gün geçtikçe önemli bir paya sahip olmaktadır. Dünyada yaygın bir şekilde kullanılmakta olan bu modelin en önemli özelliği, kamunun yatırım yapan taraf olmak yerine hizmeti yaptıran ve regüle eden taraf haline gelmesidir. Kamu özel işbirliği modellerinden olan yap-işlet-devret modeli ise Türkiye’de sıklıkla başvurulan bir model haline gelmiştir. 

Kamu kurum ve kuruluşları, ileri teknoloji veya yüksek maddi kaynak gerektiren bazı yatırım ve hizmetleri, 3996 sayılı Kanun1 uyarınca, yap-işlet-devret modeli ile gerçekleştirebilmektedir. Bu doğrultuda ilgili kamu kurumu veya kuruluşu ile özel sektör şirketi arasında tamamıyla özel hukuk kurallarına tabi olmak üzere bir uygulama sözleşmesi imzalanmakta ve söz konusu şirket bu uygulama sözleşmesi ile görevlendirilmektedir. Geçtiğimiz yıllarda yap-işlet-devret modeli ile gerçekleştirilmesi planlanan yatırımların sayısında önemli ölçüde artış görülmüştür (örneğin; 3. havalimanı projesi, Avrasya tüneli projesi, 3. Köprü projesi, Gebze-İzmir otoyolu projesi). 

Kamu kurum ve kuruluşları söz konusu yatırımlar için gerekli finansmanın sağlanmasını uygulama sözleşmeleri tahtında görevli şirkete bırakmaktadırlar. Büyük yatırımlar için gereken yüksek meblağlardaki kredi tutarlarının sağlanmasının bir koşulu olarak kredi veren kuruluşlar yatırımcılardan pek çok teminat talep etmekte, ancak genellikle yatırımcılar tarafından sağlanan bu teminatlar kredi veren kuruluşları tatmin eder nitelikte olmamaktadır. Bu duruma çözüm bulmak amacıyla, Türk hukukunda ilave bir düzenleme ihtiyacı doğmuş ve alternatif bir düzenleme olarak 21 Şubat 2013 tarihinde Kamu Finansmanı Kanunu’na2 8/A maddesi eklenmiştir. Söz konusu madde uyarınca, bazı yatırımlar için görevli şirketler tarafından kredi veren kuruluşlardan elde edilecek kredilerin güvence altına alınması amacıyla Hazine Müsteşarlığı, belirli şartlar dahilinde borç üstlenim taahhüdünde bulunabilmektedir. Hazine Müsteşarlığı’nın borcu üstlenecek kuruluş olarak yatırımlarda yer alması, yatırımlara duyulan güveni artırmakta ve yatırımları hem yatırımcılar hem de kredi veren kuruluşlar açısından daha cazip hale getirmektedir.

2. BORÇ ÜSTLENİMİNE İLİŞKİN ESASLAR

Hazine Müsteşarlığı’nın borç üstlenimine ilişkin usul ve esaslar, Borç Üstlenim Yönetmeliği’nde düzenlenmiştir. Buna göre, genel ve özel bütçeli idareler tarafından yap-işlet-devret modeli ile gerçekleştirilmesi planlanan ve yatırım tutarı bir (1) milyar TL’nin üzerinde olan projeler borç üstlenim kapsamına girmektedir. Söz konusu projelere ilişkin uygulama sözleşmelerinde, bu sözleşmelerin süresinden önce feshedilerek tesisin idareye devredilebileceğine dair hüküm bulunması halinde, söz konusu yatırımla ilgili yurtdışından sağlanan finansmana dair mali yükümlülükler Bakanlar Kurulu’nun kararı üzerine Hazine Müsteşarlığı tarafından üstlenilebilmektedir. Belirtmek gerekir ki, borç üstlenim taahhüdünün kısmen veya tamamen verilebilmesi mümkündür. 

Borç Üstlenim Yönetmeliği’nin 4. maddesine göre Hazine Müsteşarlığı’nın borç üstlenim taahhüdü verebilmesi için; 

(i) ihale şartnamesi eki uygulama sözleşmesinde, ilgili sözleşmenin süresinden önce feshedilerek tesisin idare tarafından devralınmasının ve borç üstleniminin öngörülmesi,

(ii) talepte bulunan idarenin Hazine Müsteşarlığı’na vadesi geçmiş herhangi bir yükümlülüğünün bulunmaması,

(iii) ilgili yıla ait borç üstlenim taahhüt limiti içerisinde kalınması ve 

(iv) idare tarafından hazırlanacak uygulama sözleşmesi taslağında, Borç Üstlenim Yönetmeliği’nin 4. maddesinde belirtilen hükümlere yer verilmesi gerekmektedir. 

3. BORÇ ÜSTLENİMİNİN KAPSAMI

Hazine Müsteşarlığı tarafından borç üstlenim taahhüdü, idare ile görevli şirket arasında akdedilen uygulama sözleşmesinin;

(i) şirket kusuru nedeniyle feshi halinde ana kredi tutarının %85’ini veya

(ii) şirket kusuru dışındaki nedenlerle feshi halinde ana kredi tutarının %100’ünü 

ve finansman maliyetlerinin tamamını içerecek şekilde verilebilecektir.

Uygulama Sözleşmesi uyarınca fesih bildiriminin yapılması halinde, fesih bildiriminin Hazine Müsteşarlığı’na ulaştığı tarih ile üstlenim tarihi arasında vadesi gelmiş ana kredi geri ödemesi ve finansman maliyetleri borç üstleniminin kapsamına dahil olmaktadır. 

Bu kapsama ek olarak, uygulama sözleşmesinin fesih sebebine bakılmaksızın ana kredinin üstlenim tarihinden önce kredi veren kuruluşa vadesinde ödenmemiş kredi tutarları, belirli şartlar dahilinde Hazine Müsteşarlığı tarafından üstlenilebilmektedir. Buna göre şirket ortaklarının Hazine Müsteşarlığı’na, kredi kapsamında kredi veren kuruluşa yapılacak en yüksek taksit ödemesinin asgari %10’u oranında müştereken ve müteselsilen kefalet vermeleri gerekmektedir. Bu şartın yerine getirilmesi halinde söz konusu vadesinde ödenmemiş anapara tutarı, temerrüt faizi ve finansman maliyetleri Hazine Müsteşarlığı tarafından üstlenilebilecektir. 

Ancak görevli şirketin projede kullanmayı taahhüt ettiği öz kaynağın finansmanı için kullanacağı krediler ile şirket kusuru nedeniyle ortaya çıkan maliyet artışlarının ya da nakit ihtiyacının finansmanı için temin edilecek krediler borç üstlenimi kapsamına girmemektedir. 

Belirtmek gerekir ki, Kamu Finansmanı Kanunu’nun 8/A hükmü uyarınca aynı mali yıl içinde Hazine Müsteşarlığı tarafından taahhüt edilebilecek borç üstleniminin limiti, o yılın Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile belirlenmektedir. Örneğin, 2014 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nun 12. maddesi uyarınca, 2014 yılında Hazine Müsteşarlığı’nca sağlanacak borç üstlenim taahhüdü toplamda üç (3) milyar ABD Doları’nı aşamayacaktır. 

4. BORÇ ÜSTLENİMİNE İLİŞKİN USUL

İdareler, Hazine Müsteşarlığı tarafından borç üstlenim taahhüdü verilmesi istenen projeleriyle ilgili olarak ihale şartnamesi yayımlanmadan önce sözleşme taslağı ile birlikte yazılı taleplerini Hazine Müsteşarlığı’na iletir. Hazine Müsteşarlığı, sözleşme taslağında yer alan ve borç üstlenimini doğrudan ilgilendiren hükümleri değerlendirerek, uygun bulması halinde olumlu görüşünü verir. 

Borç Üstlenim Yönetmeliği uyarınca, genel ve özel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için Hazine Müsteşarlığı’nın borç üstlenimi bakımında yetkili kurum olarak belirlenmesi ve borç üstlenimine konu mali yükümlülüklerin kapsam, unsur ve ödeme koşullarına ilişkin hususları müzakere etmeye yetkilendirilmesi hususları, Bakanlar Kurulu’nun onayına sunulur. İdare, Bakanlar Kurulu kararını müteakip ihaleyi yapar ve sözleşme taslağını ihale sonrasında yeniden Hazine Müsteşarlığı’na iletir. Hazine Müsteşarlığı ise taslakta yer alan ve borç üstlenimini doğrudan ilgilendiren hükümleri değerlendirir ve bu hükümleri uygun bulması halinde ikinci uygun görüşünü verir. 

Ardından borç üstlenim anlaşması müzakereleri sonucunda ortaya çıkan borç üstlenimine konu mali yükümlülüklerin kapsam, unsur ve ödeme koşulları ile teyidine ilişkin hususlar Bakanlar Kurulu’na sunulur ve Bakanlar Kurulu kararının alınmasını müteakip borç üstlenim anlaşması imzalanır. 

5. HAZİNE GARANTİLERİ

Kamu Finansmanı Kanunu’nda borç üstlenimine ek olarak, belirli şartlar altında hazine tarafından garanti verilebileceği de belirtilmiş ve buna ilişkin usul ve esaslar yine aynı kanun ile Hazine Garantileri Yönetmeliği’nde düzenlenmiştir. Hazine garantileri dört (4) ana başlık altında düzenlenmiş olup bunlar; hazine geri ödeme garantisi, hazine yatırım garantisi, hazine karşı garantisi ve hazine ülke garantisidir. 

Hazine garantileri; Kamu İktisadi Teşebbüsler, sosyal güvenlik kurumları, özel hukuk hükümlerine tabi olan ve sermayesinin %50’si kamuya ait kuruluşlar, fonlar, kamu bankaları, yatırım ve kalkınma bankaları, büyükşehir belediyeleri, belediyeler ve bunlara bağlı diğer yerel yönetim kuruluşları lehine ve söz konusu kurum ve kuruluşların dış finansman kaynaklı borçlarına ilişkin olarak verilmektedir. Hazine garantilerinin sağlanmasına ve sağlanan hazine garantilerinin şartlarında değişiklik yapılmasına ilişkin her türlü hazırlık, temas ve müzakereler Hazine Müsteşarlığı tarafından yürütülmektedir. 

Hazine garantileri ile lehine garanti sağlanan taraftan, verilecek her garanti için bir defaya mahsus olmak kaydıyla garanti edilen tutarın %1’ine kadar garanti ücreti alınmaktadır. 

Kredi borçlusu kuruluşlar, hazine garantisi altında sağlanan dış kredilere ilişkin geri ödemeler için gereken tutarı ilgili yılın bütçelerinde öncelikli olarak ayırmakla mükelleftirler. Ancak söz konusu kuruluşların nakit akışlarında ortaya çıkabilecek aksaklıklara bağlı olarak mali güçlerinin, ödemekle mükellef oldukları kredi geri ödemesine yetmemesi durumunda, hazine tarafından borcun tamamen veya kısmen üstlenilmesi talep edilebilir. 

Hazine garantileri kapsamındaki borçlara ilişkin yapılacak üstlenim talebi, ilgili borcun ödeme vadesinden en az on beş (15) gün önce, yazılı olarak ve gerekçesiyle birlikte Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü’ne yapılacaktır. Ayrıca, üstlenim başvurusu yapılmadan önce Hazine Müsteşarlığı’ndan kredi devralma ve ikraz anlaşması temin edilecektir. 

Her ne kadar Türk Borçlar Kanunu’nun 128. maddesi uyarınca; “garanti” kavramından “üçüncü bir kişinin fiilinin üstlenilmesi” anlaşılsa da, Hazine Garantileri Yönetmeliği’nde hazine garantisi verilmiş dış finansman borçlarının hazine tarafından “üstlenileceği” belirtilmiştir. Bu durumda söz konusu işlem hukuki olarak bir garanti değil, ancak Türk Borçlar Kanunu’nun 195 ve devamı maddelerinde düzenlenen “borç üstlenimi” kurumu olabilecektir. Bu husus; hazine tarafından gerçekleştirilecek işlemin hukuki olarak garanti veya borç üstlenimi olacağı konusunda karışıklığa sebep olabilmektedir. 

6. SONUÇ

Hazinenin borç üstlenimi, genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler tarafından yap-işlet-devret modeli ile gerçekleştirilen ve hazine borç üstlenimi kapsamına giren projeler için uygulanan bir mekanizmadır. Söz konusu projeler ile ilgili olarak yapılan uygulama sözleşmelerinin feshedilmesi halinde, Bakanlar Kurulu izni ile hazine tarafından yatırımcının belirli kredi borçlarının üstlenilebilmesi gündeme gelmektedir. Söz konusu üstlenim, hazine için öngörülen ilgili yıl üstlenim limitine tabi olmak kaydıyla mümkün olabilmektedir. Ancak hazine garantileri, belirli kamu kurumlarına, bu kurumların dış borçları ile ilgili olarak verilmektedir. Ayrıca, söz konusu garantiler kapsamında hazine tarafından borç üstlenimi, Hazine Müsteşarlığı’ndan kredi devralma ve ikraz anlaşmasının alınması ve ilgili kamu kurumu tarafından Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü’ne başvurulması ile mümkün olmaktadır.

DİPNOT

1 Code on Commissioning of Certain Investments and Services within the Framework of BuildOperate-Transfer Model published in Official Gazette dated June 13, 1994 and numbered 21959. 

2 Code on Public Finance and Regulation of Debt Management published in Official Gazette dated April 9, 2002 and numbered 24721. 

3 Regulation on Debt Assumption by Secretariat of Treasury published in Official Gazette dated April 19, 2014 and numbered 28977. 

4 Investments and services to be executed by Ministry of Health and Ministry of National Education via build-rent-transfer model are also fall into the scope of debt assumption provided that the envisaged value of such investments exceeds 500 million Turkish Liras. 
5 Code on Central Administration Budget published in Official Gazette dated December 27, 2013 and numbered 28864. 

6 Regulation on Procedures and Principles to be Applied for Assumption of Payments to be made in the Scope of Treasury Guarantees published in Official Gazette dated December 21, 2002 and numbered 24970.