1. GİRİŞ
Elektrik sektörünün ülkelerin ekonomik büyüme ve kalkınmasındaki rolü tartışmasızdır. Dolayısıyla bu sektörün yapısı ve işleyişi büyük önem kazanmaktadır. Geçmişten günümüze gelen veriler değerlendirildiğinde, elektrik sektörünün gelişmesi ve elektrik tüketiminin artmasının ekonomideki büyümeye paralel olduğu dikkat çekmektedir. Türkiye Elektrik İletim Anonim Şirketi’nin (“TEİAŞ”) 2012-2021 yıllarını düzenleyen Projeksiyon Raporu değerlendirildiğinde Türkiye’de elektrik talebindeki artış hızının %7,7’ye ulaşacağı tahmin edilmektedir. Bu tahmin yapılırken, Türkiye ekonomisinde beklenen genel büyüme, nüfus artış oranı hızı, hayatın olağan akışı çerçevesinde elektrik kullanımının artması ve sanayideki büyüme hızı göz önünde bulundurulmuştur. Türkiye elektrik piyasası gelişmekte olan yapısıyla Avrupa ülkeleri arasında üst sıralarda yer almaktadır. Eurelectric’in 2013 yılına ilişkin yayımlamış olduğu “Power Statistics & Trends” raporunda yer alan ve Almanya, Türkiye ve İsveç’in elektrik talebinin 2010- 2020 yılları arasında gelişimini gösteren aşağıdaki grafikte Türkiye’nin 2012 yılından itibaren hızla ivme kazanan çizgisi dikkat çekmektedir.
Bu hususlara ilave olarak, elektrik sektörünün en dikkat çeken özelliği hem rekabet ortamında hem de doğal tekel olarak faaliyette bulunan alt sektörlere sahip olmasıdır. Doğal tekel yapısının varlığı, ekonomik hususlarda mevzuata ilişkin düzenlemeler yapılması ihtiyacını doğurmuştur. Elektrik sektörünün ekonominin bütünü için önemi göz önünde bulundurularak ve pek çok ülkedeki gelişmeleri takiben Türkiye’de de mevcut düzenlemeler üzerinde değişimler gerçekleştirilmiştir. 1984 yılına kadar Türkiye Elektrik Kurumu’nun (“TEK”) tekelinde olan elektrik üretim sektörü, 3096 sayılı Türkiye Elektrik Kurumu Dışındaki Kuruluşların Elektrik Üretimi, İletimi, Dağıtımı ve Ticareti ile Görevlendirilmesi Hakkında Kanun’un yürürlüğe girmesi ile birlikte serbestleşme sürecine girmiştir. Serbestleşme süreci ile birlikte özel sektörün enerji piyasasına girmesinin önü açılmış ve Türkiye’de ilk defa elektrik üretim, iletim, dağıtım ve ticaret faaliyetlerinde TEK dışında başka kurumların da yetkilendirilmesine imkân tanınmıştır. Akabinde rekabet ortamının oluşması ve enerji sektörünün de dâhil olduğu ilgili yatırım ve hizmet alanlarına özel sektörün katılımını teşvik etmek amacıyla birçok düzenleme yapılmıştır.
1993 yılında TEK, Türkiye Elektrik Üretim Anonim Şirketi (“TEAŞ”) (üretim, iletim ve toptan satış) ve Türkiye Elektrik Dağıtım Anonim Şirketi (“TEDAŞ”) (dağıtım) olarak ikiye ayrılmış olup, 2001 yılında Elektrik Üretim Anonim Şirketi (“EÜAŞ”) (üretim), TEİAŞ (dağıtım), Türkiye Elektrik Ticaret Anonim Şirketi (“TETAŞ”) (dağıtım) olarak üçe ayrılmıştır. 2005 yılında dağıtım varlıklarının özeleştirilmesi ile 21 dağıtım şirketi pazara girmiştir. 2008 yılından itibaren de üretim varlıklarının özelleştirilmesi süreci başlamıştır. 2013 yılından itibaren dağıtım şirketlerinin; perakende satış faaliyetlerini, kısmi bölünme suretiyle kendilerinden ayrılan farklı tüzel kişilikler üzerinden yürütmelerine karar verilmiştir. Böylece perakende satış faaliyeti dağıtım faaliyetinden ayrıştırılmıştır. Ek olarak, bazı şartların mevcudiyeti halinde, 2007 yılından itibaren lisanssız olarak elektrik üretimi yapılmasına da imkân sağlanmıştır. Türkiye’de piyasa yapısının gelişimi aşağıdaki tabloda detaylandırılmıştır.
Yapılan reformlar ışığında, mali açıdan kuvvetli, istikrarlı, şeffaf ve rekabetçi bir enerji piyasası oluşturmak amacıyla 4628 sayılı (eski) Elektrik Piyasası Kanunu (“4628 sayılı Kanun”) 3 Mart 2001 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Ancak, sektördeki ihtiyaçlar uyarınca 4628 sayılı Kanun’un değiştirilme ihtiyacı gündeme gelmiş ve 30 Mart 2013 tarihinde 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu (“EPK”) yürürlüğe girmiştir. EPK’nın yürürlüğe girmesi ile birlikte, 4628 sayılı Kanun tamamen ilga edilmemiş olup, Elektrik Piyasası Kanunu olan ismi, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’nun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun olarak değiştirilmiştir. Bu bağlamda, iki kanun birlikte uygulama alanı bulacak olup, 4628 sayılı Kanun’un düzenlendiği Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’nun (“EPDK”) teşkilat ve görevlerine ilişkin esaslar dışındaki konular hakkında EPK uygulanacaktır. EPK’nın 1. maddesi uyarınca, kanunun amacı: elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanmasıdır. Bu bağlamda, EPK’nın da 4628 sayılı Kanun’da kabul edilmiş amaçları koruduğu görülmektedir.
Elektrik sektörünün yeniden yapılanma süreci ile sektörde serbestliğin sağlanması ve elektrik ticaretinin çok sayıda piyasa etrafında organize edilmesi amaçlanmaktadır. Elektrik sektöründeki reformun büyük bir parçasını oluşturan 2004 ve 2009 tarihli Strateji Belgeleri serbest elektrik piyasasına geçiş esaslarını düzenlemekte olup, 2009 tarihli Strateji Belgesi uyarınca Türkiye elektrik piyasası, üretim ve dağıtımı içeren, kapsamlı bir düzenleme ve yeniden yapılandırma sürecinden geçmektedir. Bu süreç çerçevesinde, planlanan yapısal gereksinimlere cevap vermesi amacıyla yeni bir tarife metodolojisi geliştirilmiştir. Elektrik piyasasında temel amaç, sistemin verimliliğinin artırılması ile tarife fiyatlarının düşürülmesinin sağlanmasıdır. Bu bağlamda, 2012 yılından itibaren başlamış olan maliyete dayalı tarife yapısı çerçevesinde tarifeler, maliyet tabanlı olarak kayıp kaçağa ve işletme verimliliğine ilişkin önceden tespit edilmiş ve iyileştirmeye yönelik hedefler çerçevesinde belirlenmiştir. Makalemizde ilk önce tarifelerin belirlenmesinde EPDK’nın uygulamış olduğu genel prensipler anlatılacak olup daha sonra tarife türleri detaylandırılacaktır.
2. TARİFELERİN BELİRLENMESİNDE UYGULANAN GENEL PRENSİPLER
EPK’nın 3. maddesine göre tarife, elektrik enerjisinin ve/ veya kapasitenin iletimi, dağıtımı ve satışı ile bunlara dair hizmetlere ilişkin fiyat, hüküm ve şartları içeren düzenlemeleri ifade eder. EPK’nın 17. maddesi, ilk olarak tarifeler ve tarifelerin uygulanmasına ilişkin hususları düzenlemiş olup daha sonra tek tek tarife çeşitlerine ilişkin özel düzenlemelere yer vermiştir.
2.1. Tarifelere ilişkin ilkelerin başında “eşitler arasında eşit uygulanma ilkesi” gelmektedir. Bu ilke uyarınca, tarifeler eşit taraflar arasında ayrım yapılmadan uygulanacaktır. Bu ilke, EPK’da ve Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği’nde (“EPTY”) sık sık belirtilmektedir. Özellikle iletim ve dağıtım tarifelerinin eşit taraflar arasında eşit bir şekilde uygulanması alt ve üst piyasalarda rekabetin bozulmaması açısından çok önemlidir. Fakat, hem kanunda hem de yönetmelikte tarafların hangi kriterlere göre ve ne açıdan eşit olmaları gerektiği açıklanmadığından bu ilkenin ne şekilde uygulanacağı konusu belirli değildir. Bu problemi ortadan kaldırmak açısından bu hususa ilişkin kanunda veya yönetmelikte düzenlemeler yapılması gerekmektedir.
2.2. Tarifelere ilişkin ikinci ilke, iletim ve bağlantı tarifeleri hariç tüm tarifelerin ilgili tüzel kişiler tarafından hazırlanacak olmasıdır. Bahsi geçen bu tüzel kişiler, uygulayacakları tarifeleri EPDK tarafından belirlenecek usul ve esaslara göre hazırlayacak ve hazırladıkları tarifeleri EPDK’ya sunacaktır. EPDK uygun bulması halinde ilgili tüzel kişinin sunmuş olduğu tarifeleri onaylayacaktır. Diğer bir deyişle, EPDK bu tüzel kişiler için doğrudan tarife hazırlamayacak; sadece tarifelerin tabi olacağı genel esasları belirleyecektir.
EPK’nın 17. maddesi uyarınca; EPDK, mevzuat çerçevesinde uygun bulmadığı tarife tekliflerinin revize edilmesini ister veya gerekli görmesi hâlinde resen revize ederek onaylar. İlgili tüzel kişiler, EPDK tarafından onaylanan tarifeleri uygulamakla yükümlüdür. Lisans sahibinin, her yıl uygulayacağı tarifelerde yapacağı aylık enflasyon değişimi ve lisansında belirtilen diğer hususlarla ilgili ayarlamalar EPDK tarafından onaylanır. Onaylanan tarifeler kapsamında belirlenen fiyat formülleri mevzuatta belirtilen koşullarda tadil edilebilir. Onaylanan tarifeler içinde, söz konusu tüzel kişinin piyasa faaliyetleri ile doğrudan ilişkili olmayan hiçbir unsur yer alamaz. İletim ek ücreti bu hükmün istisnasını oluşturur. EPDK’nın onayladığı tarifelerin hüküm ve şartları, bu tarifelere tabi olan tüm gerçek ve tüzel kişileri bağlar. Bir gerçek veya tüzel kişinin tabi olduğu tarifede öngörülen ödemelerden herhangi birisini yapmaması hâlinde, söz konusu hizmetin durdurulabilmesini de içeren usul ve esaslar EPDK tarafından çıkarılan yönetmeliklerle düzenlenmektedir. Tarife onayı gerektiren bir lisansın verilmesi ile birlikte, içinde bulunulan yıla ait tarife de EPDK tarafından incelenerek onaylanır.
EPDK’nın doğrudan tarifeleri düzenlememesinin en önemli sonucu, elektrik fiyatlarının uzunca bir süre düşmeyecek olmasıdır. Çünkü ilgili tüzel kişiler hammadde girdilerinde veya başka maliyetlerde düşüşler olsa bile bu durumu tarifelerine yansıtmak istemeyecek olup gerçek durumu yansıtmayan yüksek fiyatlı tarife sunacaklardır. EPDK’nın bu yüksek fiyatlı tarifeyi onaylamaması halinde, ilgili tüzel kişi eski tarifeyi uygulamakla yükümlü olacaktır. Ancak, ilgili tüzel kişinin EPDK’nın ret kararına karşı dava hakkı vardır. EPDK’nın ret kararına karşı açılan dava sonuçlanana kadar fiyatlarda düşüş olmayacağı gibi, kanunen enflasyon oranında artış yapılması zorunlu olarak onaylanacağından davanın sonuçlanmasından sonra da fiyatlarda bir düşüş meydana gelmeyecektir.
Her ne kadar gelişmiş ülkelerdeki düzenlemelere paralel olarak mevzuatta tarifelerin ilgili tüzel kişiler tarafından yukarıda açıklanan şekilde hazırlanacağı düzenlenmiş olsa da bu hususta uygulamanın farklılık gösterdiğini belirtmemiz gerekir. Uygulamada, ilgili tüzel kişiler yalnızca maliyet ve yatırımlara ilişkin bazı kalemleri EPDK ile paylaşmakta olup; EPDK, mevcut tarifeyi arttırmamak amacı güderek yeni tarifeyi belirleyip ilan etmektedir. Tarifelere ilişkin olarak ilgili tüzel kişilerin çoğu zaman EPDK ile müzakere etme şansı bile bulunmamaktadır. Bir diğer ifadeyle, mevzuatta ayrıntılı ve açık olarak yer alan düzenlemelerin aksine uygulamada tarifeler EPDK tarafından hazırlanmaya devam etmektedir.
2.3. Tarifelere ilişkin üçüncü ilke ise gelecek yıla ilişkin olmalarıdır. EPTY’nin 17. maddesi uyarınca, bir sonraki yılda uygulanacak olan fiyatlar ile tarifenin uygulanmasına ilişkin usul ve esasları içeren tarife önerileri, tarifeleri düzenlemeye tabi tüzel kişiler tarafından ilgili mevzuat hükümleri uyarınca her yılın Ekim ayının sonuna kadar hazırlanarak EPDK’ya sunulur. EPDK uygun görmesi halinde, en geç yıl sonu itibarıyla tarifeleri onaylar. Uygulamada tarifeleri hazırlamakta olan EPDK’nın kayıp kaçak oranları gibi bazı tarife parametrelerini önceden ilan etmekle birlikte, nihai olarak tarifeleri yılsonu ilan ettiği görülmektedir.
Yukarıdakilere ilave olarak, EPTY’de tarifelerin yıllık olarak düzenleneceği belirtilmişse de, aylık enflasyon ve diğer hususlar gerekçe gösterilerek gerekli görülen değişiklikler her zaman yapılabilecek olup, bu düzenlemeler EPDK’nın onayı ile yürürlüğe girecektir. Bu bağlamda, yılda birden fazla tarife düzenlenmesi mümkündür.
2.4. Tarifelerdeki dördüncü ilke ise bağlayıcılıklarıdır. EPDK’nın onayladığı tarifeler, bu tarifelere tabi olan tüm gerçek ve tüzel kişiler için bağlayıcıdır. Diğer bir deyişle, tarifede gösterilen hizmeti alan herkes bu hizmetin karşısında bulunan ödemeleri yapmakla yükümlüdür. Tarifede öngörülen ödemelerden herhangi birisini yapmayan kişiler, hizmetin durdurulması başta olmak üzere çeşitli yaptırımlara tabi olacaktır. Hizmetin durdurulması dışında hangi yaptırımların uygulanabileceğini EPDK yönetmelikle düzenlemiştir.
2.5. Tarifelere ilişkin son ilke ise, piyasa faaliyetleriile ilgili olmalarıdır. EPK’nın 17. maddesi onaylanan tarifelerde söz konusu tüzel kişinin piyasa faaliyetleriile ilişkili olmayan hiçbir unsurun yer almayacağını düzenlemiştir. EPTY’nin 11. maddesi uyarınca; tarifeleri düzenlemeye tabi tüzel kişilerin, bir uygulama dönemiiçin gelir ve/veya fiyat tavanlarının belirlenmesi amacıyla yapılacak hesaplamalarda kullanılacak parametreler, EPDK tarafından yapılan gelir düzenlemesi ile belirlenecektir. Bu bağlamda, gelir düzenlemesinde elektriğin tüketicilere güvenilir, yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde sunulması, eşit taraflar arasında ayrım gözetmeyen bir düzenleme yapılması, gelir düzenlemesi kapsamındaki parametrelerin maliyetleri yansıtan bazda düzenlenmesinin sağlanması, hizmet kalitesi ile iletim ve dağıtımda sunum güvenliği gözetilerek verimliliğin artırılması, verimlilikleri ölçüsünde tarifeleri düzenlemeye tabi tüzel kişilerin mali açıdan sürdürülebilirliklerinin sağlanması, yatırımlarda uzun dönemli verimliliğinin sağlanması, piyasada rekabetin gelişiminin desteklenmesi, artan verimlilik ve rekabet koşullarına bağlı olarak sağlanan faydaların yansıtılmasının sağlanması ve faaliyetler arasında çapraz sübvansiyona yer verilmemesi hususları esas alınacaktır.
3. TARİFE TÜRLERİ
Bu başlıkta öncelikli olarak ulusal tarife ve bölgesel tarife ayırımı irdelenmelidir. Türkiye 21 farklı dağıtım bölgesine ayrılmıştır. Bu bölgeler arasındaki maliyet farklılıkları, sanayi yoğunluğu, kayıp kaçak oranları, arazi şartları, dağıtım ve iletim hatlarının uzunluğu ve yayılmış olması gibi pek çok nedenle maliyet farklılıkları oluşmakta ve bölgelere farklı fiyat uygulanması tüketiciler arasındaki sübvansiyonun kaldırılması için ihtiyaç haline gelmektedir. Bu bağlamda, yasal zorunluluklar çerçevesinde 21 bölge için ayrı ayrı tarife hesaplaması yapılarak her bölge için farklı bir bölgesel tarife hazırlanmaktadır. Ne var ki, günümüzde bölgeler arasında bahsi geçen farklılıkların yüksek miktarlarda olmasının bir sonucu olarak, farklı bölgelerdeki tüketicilerin adaletsiz şekilde farklı fiyatlandırma uygulamasından korunması amacıyla tüm tüketicilere ulusal tarife uygulanmaktadır. Ulusal tarife, aynı abone grubuna uygulanan fiyatın her yerde aynı olması durumunu ifade etmektedir. Bir diğer ifadeyle ulusal tarife, 21 farklı bölgeyi tek bir bölge gibi kabul ederek tüm Türkiye çapında abonelere uygulanacak tarifeyi belirlemektedir.
Türkiye’de, elektrik fiyatlarının belirlenmesinde sosyal ve ekonomik stratejilerin etkisi yadsınamayacak boyuttadır. Ulusal tarife uygulamasıyla geçiş dönemi süresince gelişmemiş bölgeler desteklenmiş ve maliyet tabanlı bölgesel tarifeler ile aradaki farkı kapatacak bir eşitleme mekanizması düzenlenmiştir. Ulusal tarife uygulaması nedeniyle bölgesel tarifesinde öngörülen gelirden fazlasını elde eden şirketler, aradaki bu farkı fiyat eşitleme mekanizması uyarınca ulusal tarife uygulaması nedeniyle bölgesel tarifesinde öngörülenden az gelir elde etmiş olan şirketlere aktarmaktadır. Söz konusu fiyat eşitleme mekanizması uygulaması sonunda belirlenen tutarın dağıtım şirketleri arasındaki transferi TETAŞ aracılığıyla yapılmaktadır. Bir diğer ifadeyle, ulusal tarife uygulaması nedeniyle bölgesel tarifesinde öngörülenden fazla gelir elde eden şirketler her ay TETAŞ’a söz konusu fark bedelini öder ve TETAŞ ise ulusal tarife uygulaması nedeniyle bölgesel tarifesinden eksik gelir elde eden şirketlerin eksiklerini her ay yapacağı ödemelerle kapatır.
EPK’nın geçici 1. maddesine göre ulusal tarife uygulaması 31 Aralık 2015 tarihine kadar devam edecektir. Bu sürenin beş yıla kadar uzatılması konusunda Bakanlar Kurulu yetkili kılınmıştır.
EPK’nın tarife türlerini düzenleyen 17. maddesi uyarınca tarifeler; bağlantı tarifeleri, iletim tarifesi, toptan satış tarifesi, dağıtım tarifeleri, perakende satış tarifeleri, piyasa işletim tarifesidir.
3.1. Bağlantı tarifeleri; ilgili bağlantı anlaşmasına dâhil edilecek olan bir dağıtım sistemine bağlantı için eşit taraflar arasında ayrım yapılmaması esasına dayalı fiyatları, hükümleri ve şartları içeren tarifelerdir. Bağlantı tarifeleri, şebeke yatırım maliyetlerini kapsamayacak olup, bağlantı yapan kişinin namına oluşan masraflar ile sınırlıdır.
3.2. İletim tarifesi; TEİAŞ tarafından hazırlanan ve üretilen, ithal veya ihraç edilen elektrik enerjisinin iletim sistemi üzerinden naklinden yararlanan tüm kullanıcılara eşit taraflar arasında ayrım gözetmeksizin uygulanacak fiyatları, hükümleri ve şartları içeren tarifedir. TEİAŞ’ın yapacağı şebeke yatırımları ve iletim ek ücretleri iletim tarifesinde yer almaktadır.
3.3. Toptan satış tarifesi; EPDK’nın belirleyeceği usul ve esaslar kapsamında, elektrik toptan satış fiyatlarının taraflarca serbestçe belirlendiği tarifedir. Dağıtım şirketlerinin teknik ve teknik olmayan kayıpları ile genel aydınlatma kapsamında temin edeceği elektrik enerjisi ile tarifesi düzenlemeye tabi tüketicilere yapılacak elektrik enerjisi satışı için TETAŞ’tan tedarik edilecek elektrik enerjisinin toptan satış tarifesi, TETAŞ’ın mali yükümlülüklerini yerine getirebilme kapasitesi dikkate alınarak EPDK tarafından belirlenecektir.
3.4. Dağıtım tarifeleri; dağıtım şirketleri tarafından hazırlanacak olan ve elektrik enerjisinin dağıtım sistemi üzerinden naklinden yararlanan tüm gerçek ve tüzel kişilere eşit taraflar arasında ayrım gözetmeksizin uygulanacak hizmetlere ilişkin fiyatları, hükümleri ve şartları içeren tarifelerdir.
3.5. Perakende satış tarifeleri; serbest tüketici niteliğini haiz olmayan tüketiciler için, eşit taraflar arasında ayrım gözetmeksizin uygulanacak fiyatları, hükümleri ve şartları içeren tarifelerdir. Serbest tüketici niteliğini haiz olmayan tüketicilere uygulanacak perakende satış tarifeleri, görevli tedarik şirketi tarafından önerilecek olup, EPDK tarafından incelenerek onaylanacaktır.
3.6. Piyasa işletim tarifesi; Enerji Piyasaları İşletme Anonim Şirketi’nin faaliyetlerini sürdürmesi için gereken gelir ihtiyacının karşılanabilmesi ve mali sürdürülebilirlik esasına göre hazırlanan tarifedir.
4. SONUÇ
Elektrik piyasasında yapılan reformlar ile özel sektör yatırımlarının elektrik sektörüne çekilmesi, rekabet ve verimliliğin artırılması hedeflenmektedir. Bu bağlamda, devletin elektrik sektörü üzerindeki hakim konumu giderek azalmaktadır. Ne var ki teorik olarak öngörülmekte olan bazı düzenlemelerin henüz uygulamaya geçirilememiş olması da önem arz etmektedir. Avrupa ile uyumlu bir enerji piyasası oluşturma hedefi olan Türkiye’nin, hem hukuki altyapısına hem de mevcut uygulamalarına ilişkin değiştirmesi ve geliştirmesi gereken pek çok husus olduğu açıktır.
Bu makalenin hazırlanması aşamasında yardımlarını bizden esirgemeyen Limak Enerji Grup Başkanı Sayın İsmail Ergüneş’e teşekkür ederiz.
